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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 張哲維

法國憲政與我國憲政之比較--兼論我國憲政之未來出路

文 / 張哲維
【台灣法律網】


這是我在學校修習『比較政府』課程的期末報告,也許論證還不是非常完整,不過還是在此和大家分享我的報告,大家可以就我報告中不足的地方提供建議喔!


一、前言

我國憲政運作至今,產生了少數政府的困境。為嘗試解決此一問題,在本文中,我們嘗試先釐清我國以及法國所屬的政府體制分類,接下來,再針對法國與我國憲政運作中的三個關鍵互動關係-總統和行政院長之關係、總統和立法院之關係、行政院和立法院之關係來做分析,以了解兩國行政和立法權之間互動的狀況。最後,我們嘗試提出一個可能最適合我國的憲政體制修改方向。

二、雙首長制?半總統制?總理總統制?總統議會制?

法國和我國在政府體制上究竟是屬於雙首長制?半總統制?總理總統制?總統議會制?以下作一概念的澄清:

1.所謂的半總統制,依據Maurice Duverger對於半總統制(semi-presidentialism)的界定,符合以下三個要件的政府體制稱為半總統制:
A. 總統由民選產生
B. 總統有相當的權力
C. 有一政府(內閣)對國會負責

2.依照Jean Blondel的界定,『雙首長制』指的是兩個人實際、持續、有效的共同治理政務的政府體制。在此定義下,雙首長制又可以再細分成三類,分別是:
A. 半總統制(semi-presidentialism)
B. 二元君主制(dual monarchies)
C. 共產主義體系(communist systems)

3.行政權雙軌制
Raymond Aron與Arend Lijphart皆指出,法國第五共和的政府運作呈現換軌的現象-
A.當總統與國會多數一致時,呈現總統制運作
B.當總統與國會多數不一致時,呈現內閣制運作
G.Sartori指出,『換軌』的說法太過武斷,與其說法國的憲政運作是在『總統制』與『內閣制』間『換軌』,不如說法國的憲政運作是在『總統主政』與『總理主政』間『擺盪』,換言之-
A.當總統與國會多數不一致時,由總統主政
B.當總統與國會多數不一致時,由總理主政

4.總理總統制與總統議會制
由於『半總統制』的特徵要件過於籠統,符合要件的國家其制度結果迥然不同,因此有學者試圖進行更細緻的次類型分類。
例如M. Shugart 與 J. Carey便將半總統制分為『總理總統制』(premier-presidential system)與『總統議會制』(president-pariamentary system)。
『總理總統制』的要件如下:
A. 總統由民選產生
B. 總統擁有相當的權力
C. 同時存在一掌握行政事務的內閣,其只對國會負責
『總統議會制』的要件如下:
A.總統由民選產生
B.總統有權任免總理與內閣成員
C.內閣必須向國會負責
D.總統有權解散國會

5.綜合歸納
雙首長制有三個次類型,我國應屬於『半總統制』的次類型。而『半總統制』又有兩個次類型,我國可被歸於『總統議會制』的次類型。法國則可被歸類於『半總統制』的『總理總統制』。


三、法國與我國之行政權與立法權的互動關係的比較

以下,就兩國的總統和行政院長之關係、總統和立法院之關係、行政院和立法院之關係來做分析:
1. 就總統和行政院長(內閣總理)之關係而言:
法國總統和我國總統皆擁有完整的任命行政院長(內閣總理)的權力,但是其差異點在於,法國總統依據憲政慣例,皆會尊造國會多數黨的存在,任命國會多數黨領袖或其屬意之人選來擔任總理,我國則沒有出現過這種狀況。此外,總統和內閣總理的權力消長依是否處於共治時期決定,而在我國,總統實權明顯高於行政院長。

2. 就總統和立法院(國民議會)的關係而言:
法國總統擁有主動解散國會的權力,我國則無;法國總統可以主動前往國會發表國情咨文;我國總統發表國情報告則是屬於立法院的權力;我國將罷免和彈劾總統的提案權皆賦予立法院,法國則只有將彈劾權賦予國會。

3. 就政院長和立法院(內閣總理和國民議會)的關係而言:
兩國的國會皆有不信任案(倒閣)的提出權,但是我國較法國為嚴,我國需三分之ㄧ的議員提案,法國只需十分之ㄧ;我國七十二小時的冷卻期也比法國四十八小時為長;我國不信任案未通過則一年內不得再提,法國則是規定原提案人,在同一會期中,不得再提不信任案。在我國,行政院長可要求覆議,立法院須以二分之ㄧ多數反覆議;在法國,總理可以要求限期立法,而且在法案的提出和通過上比國會有更大的優勢,比起我國,法國的行政機關比立法機關更為強勢。


四、我國至今未出現左右共治之原因

我國憲政實行至今,一直未出現左右共治的情形,反到發生多次國會多數黨與總統所屬政黨不同時,總統強行任命總統所屬政黨人士擔任行政院長,進而產生在實際運作上國會和行政院於重大政策(例如核四存廢)立場不一,產生衝突的狀況。

學者M.Shugart & J.Carey(休果和凱瑞)則針對杜瓦傑定位的『半總統制』提出檢討,他們認為世界上雙首長制國家可分為二:第一是總理總統制、第二則是總統議會制。第一種如法國即是,其總理向國會負責,不向總統負責;第二種如我國、俄國、德國威瑪即是,其總統權力超大,總理向總統負責也向國會負責。

而在法國,歷史上曾經發生了三次左右共治,左右共治指的是總統和國會多數分屬不同政黨,因而必須任命後者可以接受的人選出任總理,一旦進入左右共治,總統和總理間便由垂直分工改為水平分工關係。總統任命總理沒有選擇餘地,總理成為名副其實行政首長。

對於這種權力的移轉(左右共治),學界則出現了兩種不同的看法:

學者Raymond Aron認為應該這種制度應該稱為『換軌制』(alternation),也就是說當總統和國會多數一致時(非共治時期)呈現一般所謂『總統制』運作;當總統和國會多數不一致時(共治時期),則呈現『內閣制』運作。所以所謂換軌,就是這兩種制度(軌道)之間的轉換。

學者Giovanni Sartori則認為應該叫做『擺盪制』(oscillation),意即只是國家『第一個頭轉換』(first-hand shifting)。當總統和國會多數一致時(非共治時期),第一個頭是總統,由總統主政,並未如Aron所言的從一種制度換軌到另一種制度;而當總統和國會多數不一致時(共治時期),第一個頭則是總理,由總理主政。

至於為何我國沒有出現過左右共治呢?基本上,我國至今未曾出現左右共治的原因可歸納如下:
1憲政人物的憲政精神(憲法雖無強制總統任命多數黨為行政院長,不過卻規定行政院必須向立法院負責。總統若基於憲政秩序順暢的考量,應該任命多數黨領袖組閣,不過我國總統未依此精神行事)
2.國會沒有所謂穩固團結的多數(因SNTV選制),立院倒閣成本過高,且總統雖可能解散立法院重選,也可能不解散立法院,直接任命同黨其他人士出任行政院院長
3我國行政指揮系統二元化(軍政軍令二元化、情治指揮二元化)
4總統可主動免職行政院長(在法國則是總統可任命,但不可免職之)
5我國總統無『主動』解散國會之權
6.民眾期待總統有實質權力。

簡而言之,當總統未掌握立法院多數席次,又無權主動解散立法院尋求掌握立法院多數時,由於他有權逕行任命行政院院長,期望他將組閣權交給立法院多數黨(聯盟),甘於作虛位總統,可說是太過理想化的事情。而在野黨基於倒閣成本過高,也不敢任意倒閣,總統雖可能解散立法院重選,也可能不解散立法院,直接任命同黨其他人士出任行政院院長。更何況,倒閣後必須面臨重選的壓力,即使改選後在野黨仍居國會多數,總統也未必就會任命國會多數黨領袖組閣,那對於在野黨而言,倒閣相對而言便無意義。

蘇子喬(1999)指出,法國得以順利換軌的原因如下:
1.政治人物的憲政精神
2.法國行政部門指揮系統ㄧ元化,所有行政機關屬於總理府,無ㄧ例外,總統的權力沒有總理府的支持無法運作,當總統和受國會多數支持的總理意見不ㄧ致時,總統無實權。
3.總統主動解散權確保新總統選出後,往總統主治地位確立的趨勢。
4.法國總統因選制設計,必擁有過半基礎。
5.議員選制造成穩定左右兩大陣營,倒閣成為可能。

周育仁(2005)認為我國憲法可朝以下方向修正,方有可能解決此一憲政問題:第一、憲法應明訂:「行政院院長由總統任命立法院席次過半多數黨(聯盟)推薦者出任之」。在這樣的情況之下,總統便沒有任何模糊的空間,在國會多數黨與總統所屬政黨不同時,總統即不可能在強行任命總統所屬政黨人士擔任行政院長而產生運作上的問題,而在此時,憲法不宜將行政院定位為「最高行政機關」,也不宜規定總統公布法律發佈命令需行政院院長副署。否則一旦總統藉由掌握立法院多數席次進而掌握最高行政權時,即會抵觸憲法相關條文規定。第二、憲法應賦予總統在就職後一定時間內(如三個月)有一次主動解散立法院的權力,使其有機會藉此化解府院不一致的問題,又能避免其濫用解散權對抗國會。第三、憲法應明確賦予其國防、外交與兩岸專屬權。這樣總統所屬政黨無法組閣時,總統仍有權參與國防、外交與兩岸事務,並參與國防、外交與兩岸事務之人事案。第四、總統選制可考慮修改為絕對多數當選制,俾使總統藉由過半民意支持,強化其解散國會的正當性,並強化其行使專屬權之民意基礎。

此外,國會議員選制配合修正更改為『單一選區兩票制』,讓國會的多數聯盟得以形成,讓黨紀更有約束力,也是能否藉由倒閣來確保換軌成功的重要機制之ㄧ。

五、我國憲政之未來出路

基本上,如果要明顯的走向總統制或內閣制,可能會具有以下的優缺點表現:
總統制優點:
1. 行政與立法相互制衡
2. 政治責任歸屬明確
3. 選民對執政者可辨識性較佳
4. 政治穩定

總統制缺點:
1. 總統和國會如果產生衝突無解決機制
2. 總統任期固定導致體制僵化
3. 贏者全拿,造成零合式競爭
4. 民選總統大權在握,容易產生威權統治
5. 總統角色衝突,可能同時身兼政黨領袖和國家元首

內閣制優點:
1. 行政立法合一,較不易產生衝突
2. 內閣任期不固定,其是否在位取決於國會的信任,較有彈性
3. 具有聯合內閣的可能性,不會有零合式競爭的狀況
4. 強調集體決策,不會有獨裁的狀況產生
5. 國家元首和行政首長不同人擔任,如有衝突,國家元首可扮演調和的角色

內閣制缺點:
1. 行政立法合一,有可能濫權
2. 政治責任歸屬不明確
3. 選民對執政者的可辨識性較差
4. 政治較不穩定

因此,有鑒於總統制和內閣制國家的政府體制皆各有其優缺點,且各有其形成的歷史背景因素,筆者不主張硬就上述的兩種體制則一套用至我國,筆者較為認同葛永光(2000)的論點,其主張的是,走向名符其實的半總統制,恢復立法院對行政院長的同意權,使現行體制更接近半總統制。總統提名閣揆後,國會應主動行使同意權。如此一來,一方面增加閣揆執政的正當性,一方面可確保總統會依國會生態行使提名。台灣的憲政按照半總統制的精神運作,體制混亂的情形應能減低到最小程度。


六、參考書目

1. 周育仁,建構多數政府的憲政基礎,國家政策研究基金會憲政(研)094-015號,2005年
2. 胡祖慶,比較政府與政治,五南,2004年
3. http://blog.sina.com.tw/archive.php?blog_id=11224&md=entry&id=2987
4. http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/chuhwa/930109.pdf
5. 蘇子喬,我國當前憲政體制中總統、行政院院長與立法院之三角關係-應然面與實然面之探討,1999年
6. 謝瑞智,我國之中央政府體制
7. 吳志中,台灣與法國政權移轉經驗之比較與啟示,http://www.inpr.org.tw/publish/pdf/m18_1.pdf
8. 中華民國憲法增修條文,http://zh.wikisource.org/wiki/%E4%B8%AD%E8%8F%AF%E6%B0%91%E5%9C%8B%E6%86%B2%E6%B3%95%E5%A2%9E%E4%BF%AE%E6%A2%9D%E6%96%87
9. 法國憲法,http://zh.wikisource.org/wiki/%E6%B3%95%E5%9C%8B%E6%86%B2%E6%B3%95
10. 葛永光,精英抉擇與制度選擇:總統制、內閣制、亦或雙首長制?,2000年
11. 葛永光,政黨體系與責任政治:建立一個『負責任的政黨體系』,國民黨政策月刊,2000年

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作者簡介
學歷:台北市立教育大學社會科教育學系
現職:台北市立教育大學青年社總編輯、台北縣青年事務委員會招集人
經歷:台北市立師範學院第八屆學生自治會會長、第二屆北部地區大專院校學生自治聯合會理事、台北市優良學生(九十學年度第二學期)
專長:活動企劃、刊物編輯、採訪寫作
政治YAYAYA部落格 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=11224

 

 

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