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國統會的憲法地位

文 / 楊智傑
【台灣法律網】


        2006年農曆春節陳水扁總統發表新春談話,說認真考慮廢除國統會和國統綱領。但卻引發了其違背四不一沒有的承諾以及美國方面的反彈。總統在憲法上到底有沒有權力這麼做呢?

        國統會的全名是「國家統一委員會」。根據國家統一委員會設置要點第一條:「總統為在自由、民主的原則下,加速國家統一,研究並諮詢有關國家統一之大政方針,特以任務編組方式,設置『國家統一委員會』」。國家統一委員會類似國家安全委員會,只是總統的一個諮詢機構,輔助總統決定有關國家統一之大政方針。

        我們一般說總統有兩岸、國防、外交的權力,但是憲法上並沒有寫得很明確,總統到底要怎麼行使這三方面的權力呢?根據憲法增修條文第二條第四項規定:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。」進而根據國家安全會議組織法第二條:「國家安全會議,為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」所以,國家安全就已經包含了兩岸關係,國家安全會議對總統在國家安全方面的諮詢功能,就已經取代了國統會對總統在兩岸統一方面的諮詢功能。

        憲法增修條文規定由國安會議來輔助總統思索兩岸關係,讓總統決定大政方針,並沒有強迫總統必須設置國家統一委員會來幫他思索兩岸政策議題。所以純就憲法而論,國統會並不是一個憲法明文規定的機關,甚至是沒有法律依據的機關,而是國安會之外的一個多餘機關。事實上陳水扁總統在決定兩岸方面政策,例如2005年10月10日陳水扁總統在國慶講話時提出的「積極管理、有效開放」的兩岸政策原則,可能就是國安會議和總統的腦力激盪,甚至是陳水扁總統一人的決策,而沒有經過國統會。

        故在憲法上總統確實可以廢除國統會。實際上在2000年陳水扁總統上台後國統會就已經名存實亡,都由國安會議取代。立法院也把總統府2006年的國統會預算刪至1000元。故國統會實在沒有存在必要。

        至於國統綱領,憲法規定由總統來決定國家安全有關大政方針,那麼國統綱領也是由總統決定,要不要廢當然是總統的權限。立委李敖大師似乎說,因為憲法增修條文前言有提到「國家統一」的字眼,所以既然憲法強調國家終究要統一,就不該廢除國統綱領。其實,就算根據憲法說國家終究要統一,但是該怎麼統一,統一進程的快慢,陳水扁總統應該也可以自己決定,而不用受到1991年李登輝所決定的國統綱領的拘束。

        只不過在政治現實上,由於2000年陳總統自己宣誓過四不一沒有,而且其只是宣稱考慮廢除,就已經引發美國認為是台灣想片面改變現狀的疑慮,所以陳水扁在2006年春節宣言沒幾天後,又開始全力滅火。其實廢除國統綱領根本改變不了現狀,而是成全現狀。真正的現狀是,陳水扁總統早就沒有遵守國統綱領,也不召開國統會,而是由國安會議取代。雖然這並沒有改變現狀,在憲法上也的確是總統的權力,但是總統在行使時,仍然必須謹慎。

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作者簡介
台大法律系學士(2001)
中央產業經濟所法律組碩士(2003)
台灣大學國家發展所博士
真理大學財經法律系助理教授
楊智傑的異教徒法律工作站 http://homepage.ntu.edu.tw/~d92341001/

 

 

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