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授權明確性原則之法理分析與經濟分析(三)

文 / 楊智傑
【台灣法律網】


肆、美國的禁止授權原則

一、氾濫的法治國原則

德國所謂的法治國原則,用英文來說,就是rule of law,也可稱為法治原則。法治國原則或者法治原則是一個相當空泛的概念,空泛到幾乎是每個學者偏好什麼內容,就可以說它是法治國原則下的內涵、是其子原則。例如,美國有名的自然法學者富勒,其所謂的程序自然法(或法律的內在道德),也稱作「法制原則」,其實也就是指法治國原則 [24]。他自己盧列了八項法制原則應有的內涵,認為不符合這八項內涵的法規就不具有正當性。富勒之所以被歸類為自然法學者,就是因為他所主張的法治原則,並非實在法的要求,而是他自己認為該要有的,而這正是我們對自然法的定義。

同樣地,德國學者也是如此的自然法,對於法治國原則這一大框框,其更是無所顧忌地填入自己所希望的諸種想法。德國學界最近也開始出現反省,認為法治國原則被使用得過度氾濫,而開始討論這個原則的核心內涵,以限縮學者無限制的擴大 [25]。

德國學者既然都已開始反省,我國應該也沒有必要說授權明確性原則是法治國原則的當然產物。

以下將會介紹,同樣是強調法治原則的美國,原本也有類似授權明確性原則的「禁止授權原則」,卻在法院判決演變中,因為受到實用哲學的影響,漸漸架空了該原則,而今幾乎允許極為廣泛和模糊的授權。當留德學者告訴我們,授權明確性原則是法治國原則的當然產物,且大法官也欣然接受後,本文這一部分是想以美國禁止授權原則的發展以作為對照。

二、美國禁止授權原則的發展

美國憲法第一條說:「所有的立法權力應該授權給聯邦議會。」這個條款一方面授權國會,一方面也是使用立法權上的限制。它禁止國會將它的立法權再度授權給其他機構。這個限制,稱為「禁止授權原則」(nondelegation doctrine) [26],是用在檢驗國會授權給行政機關時是否「廣泛」(broad)或是「模糊」(vague),而有可能違憲的情形。

以下開始介紹美國關於禁止授權原則發展的歷史 [27]。

禁止授權員則於美國的發展約略可以分為四個時期。第一期是「新政時期之前」 [28]。一八一三年,最高法院在Brig Aurora案中,第一次處理禁止授權原則的問題,而提出了所謂「講明的情況」(named contingency)標準 [29]。不過,後來一碰到無法通過這個標準的案子,這個標準就被廢棄不用了。在Buttfield v. Stranahan案中,法院改採「標準提供」(standard)檢驗標準,所謂的標準提供檢驗標準,就是看國會有無提供足夠的的標準以清楚的限定授權的範圍 [30]。不過,如果無法順利通過標準提供標準,法院也會考量立法的歷史。簡言之,法院不傾向依循嚴格的禁止授權原則,反而是實際地要求國會提供「可理解原則」(intelligible principle) [31],讓行政機關遵守以及得以讓司法者有標準審查行政機關是否遵守國會的意志。不但如此,法院也會用立法和行政的歷史來找出明確的定義以調和模糊的授權。

第二個時期是「新政時期」 [32]。法院中止了之前傾向於接受廣泛和模糊的授權,開始回復禁止授權原則。在Panama Refining Co. v. Ryan案 [33]中,法院認為國會對總統的授權,無法通過「標準提供」(standerd)檢驗標準。後來在A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States案 [34],法院則認為其授權範圍太過廣泛,且在實現其授權時,未採「對辯程序」(adversary procedures),包括了聽證和司法審查,故將該法宣告違憲。由於在新政時期過後法院又開始回復接受廣泛和模糊的授權,所以多數人認為新政時期案子是反常的,而且是基於法官們反羅斯福政府的意識形態所致。事實上,這兩個案子是整個禁止授權原則發展歷史中,唯二的兩個被最高法院宣告違憲的案子 [35]。不過,法院在這時期的分析對往後的案子仍很重要。法院並非推翻之前的判決,而是宣示授權標準明確的程度必須與所授權力的範圍程度相關,也與對人民的程序保障相關。

第三個時期是「後新政時期」 [36]。自從新政時期過後,最高法院在審理與禁止授權原則相關的案子中,幾乎接受所有的立法授權。有些案子,法院採用卡多佐法官在Panama Refining Co. v. Ryan案的方法,認為法律前言中所述的立法目的可視為授權的必要標準。有些案子,法院則採用Buttfield v. Stranahan案的方法,利用立法的歷史與行政慣例以對模糊的字句提供較狹窄的定義。如此,法院寧願在解讀法條時選擇一、或二、或多的狹義定義,讓行政機關至少擁有一些權力,以避免掉違反禁止授權原則的問題。法院通常會透過各種解釋方法來說明授權是明確的。例如,法院認為,在戰爭及外交領域,行政部門需要更多的彈性,所以給予國會授權時較大的裁量空間。法院甚至部分基於下列理由來正當化其模糊的授權:如果行政機關違背國會的意志,國會可以透過事後監督或是直接立法來更正 [37]。此外,在Amalgamated Meat Workers v. Connally此一聯邦上訴法院的案件中,法官認為其不違反禁制授權原則的理由之一,即包括:其有適用行政程序法,故符合Schechter案所要求的程序保障(包括司法審查) [38]。

第四個時期,則是「試圖復甦禁止授權原則卻挫敗的時期」 [39]。在這個時期中,聯邦最高法院的院長Rehnquist法官,在Industrial Union Department v. American Petroleum Institute案 [40]和American Textile Manufacturers Instiyuye, Inc. v. Donovan案 [41]中,試圖復甦禁制止授權原則,但卻沒有贏得多數法官的支持。在Mistretta v. United States案 [42]中,最高法院再度強烈的表達了他們的立場:不願意復甦禁止授權原則以作為對行政裁量的審查。該案是國會授權給聯邦刑事委員會,對聯邦法院制定發布有拘束力的刑事判斷指引。有人因此挑戰其合憲性,不過被法院駁回了。法院認為這個案子中的授權指示,比之前其他已通過禁止授權原則檢驗的法律還要明確多了,而且照慣例法院也認為國會已提供了可理解的原則 [43]。

三、兼容並蓄的行政程序法

在美國法院接受廣泛和模糊的授權歷史中,除了實用哲學影響外,還參雜著經濟分析的理由。另外,還有一個有趣的理由,對我們台灣的行政程序法是種諷刺。那就是法院認為,如果已經有提供嚴格的程序要求,那麼是否逾越授權也就不那麼重要了,也就是筆者所謂的「功能互補」。美國法院說到,由於有符合行政程序法的嚴格程序要求,所以授權不明確也沒關係。這個「功能互補」的方式,已有學者提出建議,其稱之為「多元工具下的最適工具」 [44],另外,湯德宗教授於行政程序法未通過前,曾特別提到美國的這種「授權」和「程序」的「抵換」(trade-off)關係,亦即提議既然制定了這麼繁瑣的程序,或許就可以不用那麼強調授權的要求 [45]。但最後沒被採用。

所謂的程序要求,可能是行政命令的制定程序,或者是依據行政命令作成行政處分時的程序。由於美國的行政命令正式制定程序要求事先公告、舉行聽證、並且得依聽證紀錄來制定行政命令,強調民主參與,所以在盡了這一長串的程序要求後,再來說什麼授權不明確、逾越授權,實在不太妥當,所以法院也基於這個理由,認為廣泛模糊授權沒關係。

我們這次的行政程序法對於法規命令的制定程序,一方面引進了美國的聽證制度,另一方面也將德國的授權明確性原則明文化。而在行政處分的作成,也同樣採用美式的嚴格程序。諷刺的是,我們擺脫不了的繼受性格,一方面全部引進美國對於行政命令的制定程序,卻沒有發現美國的實務運作如何(某程序因為有此嚴格程序要求而放寬對授權的限制),反而兼容並蓄,德國的也採,美國的也要,使台灣成為一個最沒競爭力的國家。

-------------------------
 [24] Eg., Ian McLeod, Legal Theory, Macmillan Press Ltd, 1999, at 84-90.
 [25]陳愛娥,<法治國原則的開放性及其意義核心-法制國內函的矛盾與其解決的嘗試>,《當代基礎法學理論-林文雄教授祝壽論文集》,2002。
 [26] 國內對此譯語略有分歧,共有三種。一種是城仲模教授所譯「不得授權原則」,見城仲模,<論美國行政命令制度>,《行政法之基礎理論》,三民,1980,第103頁以下。一種是張文貞所譯「禁止授權原則」,見張文貞,前註3,第87頁以下。葉俊榮與張文貞又譯為「授權禁止原則」,見,葉俊榮、張文貞,前註4。
 [27]關於美國禁止授權原則的發展,國內僅有城仲模於早年曾寫過一篇<論美國行政命令制度>加以介紹,近年則在張文貞的台大法研所碩士論文《行政命令訂定程序的改革-多元最適原則的提出》中有過簡短介紹。筆者認為,兩篇介紹並未抓住禁止授權原則發展的精神,且未突顯行政命令制定程序與授權明確性的功能互補問題。因而,筆者挑選美國兩本較為暢銷之行政法教科書,一本為Alfred C. Aman, Jr.與 William T. Mayton所合著的WEST教科書系列的《行政法》(Administrative law),另一本為Richard J. Pierce, Jr.、Sidney A. Shapiro、Paul R. Verkuil三人合著的《行政法和程序》(Administrative Law and Process),比較兩本書中對禁止授權原則相關介紹的篇章,筆者認為後者篇幅較短但卻能清楚表明整個發展脈洛與相關學說討論,故選其做為寫作參考文本,也以其時間的分期、歸類為準。
 [28] Richard J. Pierce, JR, Sidney A. Shapiro, Paul R. Verkuil, supra note 10, at pp 50-51.
 [29] 11 U.S. (7 Cranch) 382 (1813).
 [30] 192 U.S. 470 (1904).
 [31] 關於可理解原則的內容,城仲謨的<論美國行政命令制度>一文中有清楚介紹,前註26。
 [32] Richard J. Pierce, JR, Sidney A. Shapiro, Paul R. Verkuil, supra note 10, at pp 51-53.
 [33] 293 U.S. 388 (1935).
 [34] 295 U.S. 495 (1935).
 [35] Bernard Schwartz, Administrative Law, in: Alan B. Morrison(ed), Fundamentals of American Law, Oxford University Press, 134-135.
 [36] Richard J. Pierce, JR, Sidney A. Shapiro, Paul R. Verkuil, supra note 10, at pp 53-56.
 [37] Arizona v. California, 373 U.S. 546, 594 (1963).
 [38] 337 F. Supp. 737 (D.D.C.1971).
 [39] Richard J. Pierce, JR, Sidney A. Shapiro, Paul R. Verkuil, supra note 10, at pp 56-59.
 [40] 448 U.S. 607 (1980).
 [41] 542 U.S. 490 (1981).
 [42] 488 U.S. 361 (1989).
 [43] 論者指出,筆者如此強調允許廣泛授權,只靠立法機關事後監督機制作控管,但總不能連最嚴格的罪刑法定主義、租稅法定主義,也都一併廢棄。筆者認為,租稅法定主義但廢無妨,至於罪刑法定主義,則尚有探討餘地,不過不在本文討論之列。於此僅欲點出,美國對於罪刑法定主義,於本案似乎就呈現出不那麼堅持的態度。
 [44] 葉俊榮,《行政法案例分析與研究分法》,三民書局,第296頁;張文貞,前註3,第91-94頁。
 [45] 湯德宗,〈行政立法程序之研究:行政院經建會版「行政程序法」草案「命令訂定程序」設計構想〉,收於氏著《權力分立新論》,第397頁。

(待續)

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作者簡介
台大法律系學士(2001)
中央產業經濟所法律組碩士(2003)
台灣大學國家發展所博士
真理大學財經法律系助理教授
楊智傑的異教徒法律工作站 http://homepage.ntu.edu.tw/~d92341001/

 

 

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