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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 楊智傑教授

授權明確性原則之法理分析與經濟分析(二)

文 / 楊智傑
【台灣法律網】


參、立法機關的事後監督機制

一、事後監督機制

授權明確性原則在我國大法官會議的具體運用上,其實是用來指責行政機關所制定出來的行政命令,逾越了母法的授權,其常用的用語為「逾越授權範圍」、「逾越法律授權」、「增加母法所無之限制」、「增加法律所無之限制」等 [8]。看起來,大法官所不同意者,是行政命令逾越了「母法」的授權,但是本質上,其乃是逾越了「立法機關」的授權。或許,有人會認為,「母法」和「立法機關」是不同的,不可混為一談,但是,如果想到對行政命令及母法本身的終極主宰者,還是立法機關時,就知道如果一個行政命令逾越了母法的授權,但是卻不逾越立法機關的想法,硬是要讓它違憲,既無意義,又浪費成本。

此段筆者想要提醒讀者另一個我國學者與大法官刻意忽略的制度,若同時思考到這個制度的存在,就會發現大法官單純因為行政命令逾越法律授權就宣告其違憲的不適當。那個制度就是:立法機關在對行政機關授權後的事後控制機制。

立法者並不笨,他們在授權給行政機關制定行政命令時,除了可能自發性地啟動事前的監督機制--亦即對行政命令的目的、內容、範圍明確限定--外,也設計了一套事後的監督機制,以對付那些不符合立法者口味的行政命令。這種事後的控制機制,主要就是規定行政機關在依授權制定好行政命令後,要送回給立法機關,讓立法院再檢查一次,如果立法機關覺得可以,那就沒有問題,反之,如果立法機關認為不可以,那麼就會對該行政命令施加一些對策。

德國國會對於授權立法的監督,主要有四種模式,一是同意權之保留,二是廢棄請求權之保留,三是國會聽證權之保留,四是課予單純送置義務 [9]。而美國國會對於授權立法的監督,也有多種的事後監督機制,包括被聯邦最高法院宣告違憲的「立法否決權」 [10]。

我國中央法規標準法第七條規定,行政機關制定行政命令後,應即送立法院。至於送到立法院後,立法院能如何處理,在以前立法院議事規則第八條有規定,立法院認為該行政命令有違反、變更或牴觸法律者,可以經過決議,通知原機關更正或廢止之。有學者認為該議事規則既非法律,且所謂「決議」並非正式的三讀程序,所以對於行政機關不具拘束力,頂多屬於德國法制下的單純課予送置義務而已 [11]。不過這樣的講法是否合理,也引起了學者的批評,認為立法權本來就屬立法院所有,立法院用議事規則來規定對行政命令的監督,算是國會自治的範圍,對行政機關當然具有拘束力 [12]。

不過現在關於立法院監督行政命令,規定於立法院職權行使法中,所以前述批評議事規則並非法律的質疑已經不成立,且在該法第六十三條規定,所謂議決,準用法律案的議決,所以應該也符合立法的三讀程序。故現在立法院基於立法院職權行使法而要求行政機關廢止或更政行政命令,應具有法律的拘束力,觀其內容,應屬於德國所謂的廢棄請求權之保留。

立法院職權行使法規定,所有的職權命令與授權命令,訂定後都要送到立法院,倘若立法院對於該行政命令認為有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規定之事項而以命令定之者, 如有三十人以上連署或附議,即交付有關委員會審查(第六十條)。委員會應於三個月內完成審查,逾期未完成者,視為已經審查,但得要求延展一次(第六十一條)。若發現被審查的行政命令有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規定之事項而以命令定之者,應提報院會,經議決後,通知原定頒機關更正或廢止之;該機關應於二個月內更正或廢止之,逾期未更正或廢止者,該命令失效(第六十二條)。

介紹了這個由我國立法院自行發展出來、早就行之有年的事後監督機制,相信讀者一定不難發現一個簡單的問題,亦即:如果一個行政機關所制定出來的行政命令,雖然可能沒有明確的授權依據,但是送到立法院後,立法院發覺行政機關的版本不錯,因而決定不行使自己的權力:將其廢止或要求更正之,那麼,在經過這一套過程後,這個行政命令雖然逾越了當初母法的授權,但卻是當前的立法者所同意的行政命令,這樣,司法機關有必要再去宣告其違憲嗎?

之所以立法機關會選擇廣泛和模糊的授權,有可能是因為自己無能力提供明確的授權標準,不如廣泛授權,反正自己事後還有一個監督機制(美國國會正是出於此心態設計出事後監督機制 [13]),換句話說,立法機關對於授權立法,明明自己就有權力加以監督控制,不用司法機關幫忙,而在立法機關對該法規命令逾越原始的授權沒有意見、不願行使自己的權力時,司法機關根本不必要去質疑該法規命令逾越授權。這一整套立法機關自己設計出來的監督機制,留德學者和大法官卻只看到前半段,就跳進來說法規命令違憲。

在德國,對於國會能否以事後監督的機制(尤其是保留同意權),產生了很大的爭議。至今為止,聯邦憲法法院的立場頂多採取了折衷說,原則上認為不可以,但例外認為可以,並沒有全面地認同國會的事後監督 [14]。採否定說很強的理由是認為,既然國會事前已經有很明確的授權了,事後就不應該再介入,保持權力分立。也就是說,他們頂多認可一層監督機制 [15]。我國憲法既未明文規定授權明確性的要求,立法者又自己選擇了事後監督機制(當然立法者也可以事前明確授權),為何在學者鼓吹下,大法官就自己不明究理地跳出來,然後要求立法機關與行政機關照辦,此不但漠視我國立法實務上的運作(大部分的法規命令授權都不明確),而且還用自己發明的東西到處宣告法規命令違憲?﹗

二、違反民主原則

留德學者除了說授權明確性原則可以從民主原則中推導出來,無待憲法規定 [16]。其實,若考量進立法機關的事後承認的監督機制後,根本不能說哪裡違反民主原則。實際上,立法委員可以透過事後監督的機制,來貫徹其職務,該行政命令也不至於逸脫立法委員的控制;而在政治責任方面,關心的選民一樣可以檢驗立法委員的授權過程與結果。

英國分析實證主義法學者奧斯丁說過:「由於國家可以廢棄他(法官)所造的規則,但卻允許他根據政治社會的權力去執行這些規則,所以儘管國家不是通過明確的聲明,但它的行為明確地表明了『他所造的規則將會獲得如法律一般的』最高意志。」 [17]奧斯丁這段解釋法院的判決因為有國會的默示同意而有拘束力的理由,一樣可以用在行政機關的行政命令身上。

立法機關若對法院的判決有所不滿,是透過立法的方式推翻其判決,而不會說法院逾越了立法的本意諸如此類的話,同樣地,若立法機關對行政命令有所不滿,它自己有辦法更改這個行政命令,它既然不更改,法院這時候跳出來說這個行政命令逾越了法律的授權,似乎沒什麼道理。或許可以比擬作民法上的代理問題來思考:無權代理時是效力未定,如果本人予已承認,就對本人有效 [18]。既然國會已經以不推翻行政機關送來的行政命令,默示承認了該逾越授權的部分,這樣的動作就代表了其不違背本人(立法機關)的意思。

立法程序的立法模式有許多種,有些國家要求法案只能由國會議員提出(例如美國),有些國家則沒有這個限制(例如我國),那麼,難道就不能有一種是讓行政機關先去制定行政命令,然後國會再予以糾正的立法模式嗎?同樣是某個行政機關制定的一套規定,一種是當成法律草案送到立法院、由立法院「明示地」以立法方式通過,另一種則是先以行政命令的方式通過,立法院再以要求送審的程序加以「默示地」承認,這兩種應該沒有那麼大的不同。既然立法院透過事後監督的機制,已經算是同意了該法規命令,為該法規命令背書,其實可以等同是立法者自己的立法,司法機關若想審查,為實質審查就好,不必要在程序上作文章。

而且從立法實務上來看,現在的立法程序,多半都是行政機關寫好草案,才送立法院審議,其實多數的立法形成,在行政機關那裡就已經決定了大部分,而立法院就僅掌握了最後一道的防護網,以確保這些草案沒問題,這與行政命令的事後監督有何不同?或有認為行政命令的事後監督,立法院不一定都送委員會審查,只有在三十位立法委員連署或附議時,才會用到三讀程序,但這還是已經給了立法機關一個控制的機會,況且每年年終立法院法案大清倉,立法委員也未必就真的有把法律看過了。不論是行政命令或是送審的法律草案,它們兩者的相同點,就是立法機關最後都有一個機會說不。

從功能的觀點來看,這兩者並無太大的差異,實務上雖然立法院對送審的行政命令很少審查,但這也是因為立法者在母法中把重要問題都處理了,可以對授權所訂定的法規命令不用太操心。這裡或許可以用美國在討論三權分立時所爭辯的形式論與功能論的區別來討論 [19]。功能論者認為,只要制度的設計不危及各權力的核心功能或權力以及權力之間的制衡關係,就可以允許 [20]。立法者不選擇事前明確授權,而選擇了事後的監督機制,實際上已經達到了立法的功能,司法者根本沒有必要越俎代庖運用授權明確性來宣告法規命令為憲。

至於有謂立法委員會利用授權、逃脫政治責任、讓選民無法監督、以致違背民主原則一說,實際上會關心立法委員特定選擇的人,也一樣可以關心立法委員選擇授權的行為,更可以關心立法委員事後監督的態度 [21];相對地,不關心立法委員特定選擇的人(通常只關心其意識形態),則三者都不關心 [22]。另外,也有學者指出,就算用授權明確性原則試圖讓立法委員在特定議題上表態,好讓選民有所憑據對之課與政治責任,實際上立法委員仍有其他的方式可以脫逃而不表態 [23]。

--------------------------------
 [8]同上註,6頁。
 [9]許宗力,<論國會對行政命令之監督>,《法與國家權力》,元照,269-300頁。
 [10] 關於美國立法否決權的介紹,可參考湯德宗,〈三權憲法、四權政府與立法否決權--美國聯邦最高法院INS v. Chadha案評釋〉,《美國研究》16卷2期,第27-99頁。有論者指出,美國聯邦最高法院都已將立法否決權宣告違憲,筆者為何還特別強調立法機關的事後控制機制呢?於此必須說明,美國最高法院將立法否決權宣告違憲的理由,所採理由甚不合理,遭至美國學界諸多批評,且在立法否決權被宣告違憲後,國會仍然有採用立法否決權的形式來通過立法,無視最高法院的判決。雖然立法否決權被宣告違憲,國會仍在嘗試各種不同的事後監督機制,可見事後監督機制之重要。可參考,Frank B. Cross, Blake J. Nelson, Strategic Institutional Effects on Supreme Court Decisionmaking , Northwestern University Law Review, 95 Nw. U.L. Rev. at 1471. Richard J. Pierce, JR, Sidney A. Shapiro, Paul R. Verkuil, Administrative Law and Process(1999), New York, New York Foundation Press, at 491-493.
 [11]許宗力,前註9,273頁。
 [12]湯德宗,<論行政立法之監督>,《行政程序法論》,元照,224-225頁,註85。
 [13] Richard J. Pierce, JR, Sidney A. Shapiro, Paul R. Verkuil, supra note 10, at pp 61-62.
 [14]許宗力,前註9,281-285頁。
 [15]同上註,281頁。
 [16]許宗力,前註2,225頁。
 [17]Edgar Bodenheimer(美)E•博登海默,鄧正來、姬敬武譯,《法理學-法哲學及其方法》,二十世紀文庫,華夏出版社,北京1987,144。
 [18]相關的正反論辯,可參考,陳伯禮,《授權立法研究》,法律出版社,北京,2000,17-31頁。
 [19]林子儀,<美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會>,《權力分立與憲政發展》,月旦137-139。原則上,形式論與功能論的適用之處,乃在於對法條的解釋有所爭論,形式論是以法條字面的形式作解釋,而功能論則是以功能取向作解釋。授權明確性原則本來並非我國憲法明文的條文規定,所以可能不太適合拿來做比較,而筆者在此強調的,只是取功能論的精神。但是,在行政程序法制定後,授權明確性原則在我國算是有法條根據了,因而葉俊榮、張文貞即認為可以直接套用形式論與功能論的辯論,請參考氏著,前註4文。
 [20]林子儀,同上註,138頁。
 [21] George I. Lovell, That Sick Chicken Won’t Hunt: The Limits of a Judicially Enforced Non-Delegation Doctrine, 17 Const. Commentary 79, at 90-91.
 [22] Jerry L. Mashaw,Greed, Chaos, & Governance: Using Public Choice to Improve Public Law, Yale University, at 139-140.
 [23] Supra note 21, at 91-92.

(待續)

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作者簡介
台大法律系學士(2001)
中央產業經濟所法律組碩士(2003)
台灣大學國家發展所博士
真理大學財經法律系助理教授
楊智傑的異教徒法律工作站 http://homepage.ntu.edu.tw/~d92341001/

 

 

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