部分覆議制度的本益分析(一)

部分覆議制度的本益分析
The Cost-Benefit-Analysis of Item Veto

（發表於中正大學2004年國際學術研討會「從比較觀點看國家治理」，2004年5月29、30日）

壹、前言
貳、二分之一覆議門檻的作用
參、憲法解釋
一、美國總統項目否決權的爭議
二、參考釋字五四三號
三、參考釋字三九一號
肆、公共選擇學派的論點
一、靜態模型
二、動態模型
三、美國脈絡與台灣脈絡
伍、降低立法成本
陸、立法權與行政權的消長
柒、結論

中文摘要
本文乃討論部分覆議的問題。現行制度下，行政院可經總統核准，對法案提出部分覆議，但立法院是否只能就該覆議部分做決議，還是能全盤決議，則有爭議。就促進公共討論與立法效率的觀點來看，本文認為應該允許行政院可以提出部分覆議，相對地，在行政院提出部分覆議後，立法院則可以針對整部法律進行全盤考量，對每一條文重新進行討論表決。本文即將分析說明為何此一立場有助於公共討論與立法效率。

英文摘要
Now we permit item veto by Administrative Yuan with consent of president, but it is not clear whether the Legislature Yuan can only re-vote that part be vetoed or the whole bill. I think it will be good for deliberation and be efficient in the production of laws if we permit item veto and that Legislature Yuan could modify the vetoed part and the unvetoed part when re-voting. I will use some public choice theory and cost-benefit approach to analysis this problem.

壹、前言

台灣現行憲法採取半總統制，行政權與立法權的互動相當特別，其中，覆議制度扮演了關鍵角色。陳水扁政府執政四年來，常因覆議而引起朝野的對立衝突，包括法案跨屆覆議的爭議 (1)，以及核四爭議。最近的一次即是公民投票法通過後，陳水扁政府決定提出覆議，引發了是否可以對部分條文提出覆議的爭執 (2)。雖然立法院法制局長羅傳賢出面澄清該次覆議實際上並非部分覆議 (3)，但此一議題仍然值得研究。

對於此問題憲法上並沒有交代清楚，立法院職權行使法雖然規定得部分覆議，但這樣的設計是否妥適，引發了是否牴觸憲法的爭議。另外，蘇永欽認為，若行政院要提出部分覆議，立法院也應有權針對全部條文進行決議 (4)，這種方式是否妥適？以上種種問題，都值得仔細研究。
根據現行的立法院職權行使法第三二條規定：「行政院得就立法院決議之法律案、預算案、條約案之全部或一部，經總統核可後，移經立法院覆議。」故可讓行政院對部分條文提出覆議。另外，第三三條規定：「覆議案不經討論，即交全院委員會，就是否維持原決議予以審查。」因此，立法院對於覆議案，不能做修改後再為決議，只能對原案直接進行表決。

但立法院職權行使法並非憲法，這個條文是否合憲呢？憲法增修條文第三條第二款，只說行政院可以提出覆議，但沒說可不可以進行部分條文覆議，因此這個問題留有討論的空間。

以下討論，將圍繞兩個核心問題：
一、行政院是否可以對部分條文提出覆議？
二、若行政院可以提出部分覆議，那麼立法院是否只能針對該部分條文決議？還是必需對整部法律做全有全無的決議？還是可以讓立法院修正原案包括法律裡頭未經覆議的其他條文，重新辯論並決議？

筆者認為，就促進公共討論與立法效率的觀點來看，應該允許行政院可以提出部分條文覆議，相對地，在行政院提出部分條文覆議後，立法院則可以針對整部法律進行全盤考量，對每一條文重新進行討論表決。本文即將分析說明為何此一立場有助於公共討論與立法效率。

由於筆者較專長於法律與經濟學門，故於此議題的探討，偏向向法律學界文獻和公共選擇理論文獻取經。

以下第貳部分，先討論目前二分之一覆議門檻的作用。第參部份，則參考美國憲法解釋與台灣憲法解釋，並套用於此議題的討論。第肆部分，則從公共選擇理論角度探討部分否決權的觀點。第伍部分，從立法成本的角度分析此問題，說明為何允許部分覆議，且覆議後准許立法機關修改原案的模式較為效率。第陸部分，則對本文建議將引發的擴張立法權的疑慮，稍做辯護。最後則為結論。

貳、二分之一覆議門檻的作用

我們不用從覆議制度的設計來推論台灣究竟是哪一種政府體制 (5)，但是於此仍需釐清一點，亦即我國覆議門檻二分之一的限制，到底有沒有用。

或許會有認為，覆議門檻從三分之二降低為二分之一，似乎已經沒有意義 (6)。不過其實未必。

第一個不同在於，原本的二分之一是出席立委的二分之一，屬於簡單多數，而覆議的二分之一則是全體立委的二分之一，屬於絕對多數 (7)。
其更重要的意義，在於逼使立法委員再做一次思考，行政院會提出更多的顧慮、利弊，社會各界也會因為覆議的提起而發表意見，這些討論都可以促使立法委員再次思考相關的問題，而做出判斷。

我們可以參看加拿大的「不理會條款」（notwithstanding clause）的運作經驗，加拿大不理會條款可算是司法部門對立法部門的一種覆議，立法部門要推翻司法部門的意見，只要原來的決議門檻二分之一即可 (8)。但實際的運作上，立法部門卻很少推翻司法部門的意見，近三十年來只用了五次。政治部門推翻司法部門之所以這麼稀少，當然還有其他諸多制度設計的影響，但是因立法部門使用該條款推翻司法決定時，會引發全國的關注與討論，進而對立法部門造成一定的影響力，此即立法部門不敢任意推翻司法決定的一個主因。另外，Mark Tushnet也從民意代表偏好會改變的角度，來說明為何二分之一的門檻已經足以造成實質的影響 (9)。

所以，二分之一門檻的設計，實際上的確能發揮一定的效果。例如從這次公投法覆議的過程來看，泛藍雖然能夠靠絕對多數通過公投法，但當行政院提出覆議時，其陣營仍然如臨大敵，不敢鬆懈。可見二分之一覆議門檻的效果。

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1  相關文獻，可參考黃昭元，跨屆法案的覆議問題，月旦法學83期，頁8-9；蘇永欽，法案跨屆覆議的憲法問題，「走入新世紀的憲政主義」，頁207-227。
2  見蘇永欽，2003，行政院「提」部分覆議，立法院「應」全案議決，「聯合報民意論壇」2003年12月10日；蘇永欽，部分覆議 創下憲政惡例，聯合報民意論壇，2003年12月20日；羅傳賢，法律制定案覆議之憲政法理分析，法令月刊第55卷第2期，頁4-9。
3  羅傳賢，同上，頁4-5。
4 蘇永欽，2003，行政院「提」部分覆議，立法院「應」全案議決，「聯合報民意論壇」2003年12月10日。
5  例如，可參考蘇永欽，法律案跨屆覆議的憲法問題，「走入新世紀的憲政主義」，頁209-214。
6  許宗力認為實質義務不大，僅剩下要求立委再次思考的形式意義。許宗力，五二零解釋行政院意見書。
7  鍾宜家，「國會預算審查權限之研究－由肉桶立法等相關法制以論」，台大國家發展所碩士論文，2002年，頁196。另外，參考Matthew S. Shugart & John M. Carey著，曾建元等譯，「總統與國會」，韋伯出版，頁172。
8  相關介紹，可參考楊智傑，「反違憲審查之研究」，中央大學產業經濟所碩士論文，2003年6月，頁110-113。
9  Mark Tushnet, Policy Distortion and Democratic Debilitation: Comparative Illumination of the Countermajoritarian Difficulty, originally in 94 Mich. L. Rev.245 (1995).

(待續)