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日本防衛計畫大綱解析

文 / 楊永明教授
【台灣法律網】


青年日報、2005/1
  
 911事件之後的日本安全政策伴隨著國際安全環境變化有著關鍵性轉變,而2004年則是轉變中的日本安全政策之關鍵年份,從7月份發表的「防衛白皮書」到年底正式出爐的「防衛計畫大綱」,具體建構日本面對新的安全情勢與挑戰的一項積極回應,也代表著小泉政府意圖轉變日本安全政策的態勢。

討論日本安全防衛政策,必須先檢視規範戰後日本防衛政策整體架構,因為日本戰後建構的法治官僚主義強調法律程序與規定,一方面是法治精神的表現,一方面也是政黨與政治人物政策辯論與對抗的依據。日本的防衛政策有三大法律基礎,分別是日本憲法、美日安全保障條約與聯合國憲章。這三大法律基礎之上,建構出「防衛政策基本方針」、「防衛計畫大綱」以及「中期防衛力整備計畫」,三者分別代表著基本政策原則、長期防衛大綱方向、以及中短期防衛力計畫。防衛政策基本方針在1957年由內閣通過成立,當時指出日本的國防目的是「防範直接或間接侵略於未然、排除任何對外侵略的行為、維護日本民主政治的獨立與和平」,此外,防衛政策基本方針也包括四項「其他基本方針」:(1)專守防衛(防衛取向的國防政策),(2)非威脅性軍事大國的發展,(3)遵守非核三原則,(4)確保文官統治(civilian control)。

至於「防衛計畫大綱」則是指導日本自衛隊整備與發展的綱領性文件,最早制訂於1976年10月,當時此項大綱的真正目標是為了提升日本防衛力質的改善,以及作為建構一般國家正常軍備防衛的指導方針,而非單純對應蘇聯威脅的防衛力提升。當時的「防衛計劃大綱」主要是解釋日本防衛預算增加的原因,並且希望凝聚提升自衛隊防衛力量與現代化的國民共識。但是也正是因為擔心外界懷疑日本政府的軍事企圖,因此在同年十月內閣也公布防衛預算不會超過日本GNP的百分之一,建立起一項冷戰後期日本防衛預算的門檻。

冷戰結束之後,為因應國際與區域安全新情勢,日本在1995年公布修訂過的防衛計畫大綱,該份防衛計畫大綱保留了1976年大綱規定的「基礎防衛力量構想」,即保持「自衛所需的最小限度的基礎型防衛力量」,同時把自衛隊的主要職能由抵禦入侵擴大為保衛日本、應付大規模災害和為國際和平做貢獻。

從比較的觀點,2004年12月10日通過新的「防衛計劃大綱」以及2005至2009財政年度的「中期防衛力量整備計劃」,與以前20年修改一次的大綱相比,不僅修改間隔縮短一倍,而且修改程度也超過以往。此次新防衛計畫大綱也是以去年10月小泉純一郎首相的安全保障諮詢機構「安全保障與防衛力懇談會」所提出的報告書為基礎而制定,做為今後十年間日本的安全政策的指導性政策方針。2004年防衛計畫大綱分為三大部分,分別陳述日本所處安全環境、日本安全政策基本方針,以及防衛力的整備等,以下先探討此次第三份防衛計畫大綱中值得注意的主要內容與要點。

首先,防衛計畫大綱指出日本在911事件後的國際與區域安全環境中,面臨大規模毀滅性武器、彈道導彈擴散及恐怖活動等新型態威脅,因而要調整以前的冷戰型「基礎防衛力量構想」,建設一支能發揮多種作用且靈活有實效的防衛力量,亦即日本政府決定將目前只維持最低限度國土防衛的基礎防衛」,轉換為足以對應國際恐怖活動與大規模毀滅性武器威脅的「多功能彈性防衛力」,這項轉變其實是這幾年以來日本安全政策的主要努力方向,在這次的防衛計畫大綱中獲得政策確認。

其次,日本的新安全戰略有兩大目標:(1) 防止威脅直接波及日本;(2) 改善國際環境,以防威脅波及日本。簡言之就是,「保衛日本」和「開展國際和平活動」。至於實現兩大戰略目標的三種途徑:(1)日本自身的努力、(2)與盟國的合作以及(3)與國際社會的合作,即通過日本自身的努力、與美國及與國際社會的合作,努力降低在世界各地區的威脅發生率,使日本及在海外的日本人和日本企業不遭受威脅。

於是防衛計畫大綱將「國際和平合作」規劃成為自衛隊的基本任務,這是日本安全政策的重大轉折。 在1995年修改的防衛計劃大綱中,國際和平合作被列為自衛隊三項任務中的第三項,在日前修改的自衛隊法中,國際和平合作也被列為自衛隊的附屬性任務,而這次則將國際和平合作提升為自衛隊的基本任務。這指出過去單純被動地以確保本土安全為主的安全保障政策,已經不足以維護日本的安全與國家利益,面對新的國際安全環境挑戰,日本軍事力量可以積極參與國際安全事務,努力預防或消除威脅,從而建立有利於日本的外部安全環境。

第三,此次防衛計畫衛大綱最引起區域國家和媒體關注的,是在「日本周邊安全環境」一章中提到了兩個國家,大綱稱,「朝鮮半島與台灣海峽存在著非常不透明與不確定的要素」,「北韓不但保有大規模毀滅性武器,也進行開發、配置與擴散彈道飛彈,並保有大規模的特殊部隊」,「北韓的軍事動向為本區域安全保障的重大不安定要素」。大綱還強調「中國的動向值得注意」,「中國不但擁有核武與飛彈戰力,也不斷推動海、空軍的現代化,進一步擴大海洋的活動範圍」。此外,大綱特別指出「日本有必要對侵入領海的外國潛艦施以適切的對策」,這段文字與新大綱公布前中國潛艦進入日本島嶼水域相關連,有著暗指面對中國軍事發展的因應作為。

第四,此次防衛計畫大綱明確指出對於彈道導彈威脅,將通過發展彈道導彈防禦系統來應對,並以此輔助美國的核嚇阻力量應對核子武器的威脅。大綱在附表中新設了彈道導彈防禦系統相關裝備和部隊的項目,確定在日本海上自衛隊4艘神盾驅逐艦上部署海基高層彈道導彈防禦系統,在防空導彈的3個高射群部署以愛國者PAC─3型為主體的陸基低層彈道導彈防禦系統。

最後,在提升自衛隊整備方面,防衛計畫大綱提出四項重點:統合運用的強化、情報機能的強化、科學技術發展的對應、以及人力資源的活用。在加強自衛隊的聯合運用方面,包括組織體制、教育訓練和情報通信等各領域建立聯合運用基礎。在提高情報蒐集、分析、評估和共用能力方面,大綱提出日本不僅應加強情報蒐集活動,還應通過培養情報人才,進一步提高情報本部的戰略情報分析能力。

這次防衛計畫大綱的內容,主要變化包括確定參與國際安全活動為自衛隊的基本任務;明確指出朝鮮半島與台灣海峽的安全問題,並陳述中國軍事力量發展的影響;以及有關飛彈防禦政策的確認都是防衛大綱的重點所在。其中有關國際安全方面,其實,日本自衛隊海外派兵參與國際安全事務,早在1992年日本通過PKO法案之時開始,隨後日本先後7次參加了聯合國的維和活動,加上2001年的阿富汗反恐戰爭中,日本海上自衛隊軍艦赴印度洋執行任務,以及2004年派遣數百名自衛隊員參與伊拉克重建工作迄今等,這些都是因應國際安全環境以及強化美日安保關係,並藉以提振日本在安全政策與國際安全事務的正常大國態勢。

至於有關中國武力的陳述方面,在去年七月發表的防衛白皮書中指出,中國的軍事力量已由重量轉為重質,解放軍的發展目標是具備應對現代化戰爭的能力;另外對於日本近來相當關注的東海專屬經濟區水域,也提到中國「企圖擴大海洋活動範圍」,在日本主張的經濟水域內海洋調查活動頻繁,並且認為中國近年來不斷的推進核武、飛彈戰力與海空軍的現代化。不過,防衛計畫大綱中明指中國的動向值得注意,為日本相關安全政策文件中之首見。

其實,從 1997年的美日安保新指南開始、到2001年的反恐怖主義措施法案、2003年的有事法制相關三項法律、2004年的防衛白皮書與這次新的防衛計畫大綱等,整體方向均代表著日本的安全政策,已經明確走向積極防衛與國際參與的道路,同時也更加注意東亞區域安全環境的威脅與不確定因素。這次防衛計畫大綱明確指出國際安全成為自衛隊的基本任務,改變自衛隊過去專守防衛的被動態勢,走向「新的防衛力量的存在方式」。

至於日本與中國的雙邊關係,雖然經貿互賴持續深化,但是雙方在政治上的聯繫卻是處於近幾年來的最低點,彼此陷入小泉參拜靖國神社、東海天然氣探勘、以及近日中國核動力潛艇侵入日本水域等事件的爭議當中。近幾年來,由於中國快速的經濟與軍事發展,日本對於中國的態度出現了明顯的改變,日本越來越多的戰略與國際關係分析家將中國視為是日本潛在的威脅。這次防衛計畫大綱提到必須注意中國對於區域情勢影響的發展,雖並非明指中國軍事力量提升是東亞與日本安全的威脅,但是對於崛起中的東亞強權表現出謹慎與觀察的態度,未來日中政治與安全關係的發展,也將影響台海安全情勢,值得我們持續關注日本的安全政策走向以及日中關係的發展。

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作者簡介
(轉載自楊永明國際事務首頁 http://140.112.2.84/~yang/)
現任:
台灣大學政治學系教授、台灣大學政治學系台灣安全研究中心主任
學 歷:
美國維吉尼亞大學國際法與國際組織博士、台灣大學政治學研究所國際關係碩士、台灣大學政治學系學士
經 歷:
外交部諮詢委員(2002 - )、「台灣政治學刊」編輯委員(2003 -)、日本中央大學訪問副教授(2001)、日本慶應大學訪問學者(2000)、日本東京大學訪問學者(1999)、加拿大 University of British Columbia 訪問學者、三軍大學戰爭學院榮譽講座、淡江大學國際事務與戰略研究所兼任副教授、東吳大學政治學系兼任副教授
網址: http://140.112.2.84/~yang/
E-Mail: pyang@ntu.edu.tw

 

 

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