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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

從國家自救權的本質論防衛性公投存廢問題

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


  民國九十二年十一月二十七日三讀通過的公民投票法第十七條第一項規定:「當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院院會之決議,就攸關國家安全事項,交付公民投票。」此即所謂的防衛性公投。惟究其本質,實與戒嚴制度及緊急命令制度同屬國家自救權機制,而不可擴張詮釋為諮詢性公投,更不可取代業已規定的修憲公投。倘自國家自救權的本質對防衛性公投加以檢視,此等設計是否具必要性?功能上可否以其他機制取代?恐值商榷。

  所謂國家自救權,即國家在危急時刻應有特殊權限,打破平時法律制定與執行程序,以賦予國家有效且迅速的應變職權。其理論基礎實可追溯到自然法(natural right)有關自保、自救、自衛等自然權概念,以及國家理性(reason of state)所強調的國家安全與存續概念。惟當代自由民主憲政國家所標榜的國家自救權,實應與憲政主義結合在一起,亦即其不僅要遵奉憲政主義所欲追求的人性尊嚴及人權保障等核心價值,自救手段上亦須受諸如權力分立原則及法治國原則等憲政原理原則所制約,如此方不會因國家理性凌駕個人自由權利之上,導致憲政主義崩毀,予極權獨裁腐蝕民主政治的可趁之機。

  如執此本質對防衛性公投加以檢視,在合目的性考量方面,不僅公民投票的手段無法達到國家安全與存續之目的,且此等「當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞」之要件,美其名乃因概括授權而使國家更有應變能力,實則此等近乎空白授權的規定,極易發生國家理性凌駕個人自由權利之上,並有遭到濫用而大開極權獨裁大門之嫌。

  申言之,防衛性公投的本質應屬國家自救權的一種,故必須以憲政主義作界限。基此,所謂「當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞」的認定,在緊急程度方面,是否需達「明顯而立即」?或者「明顯非立即」即屬該當?在手段抉擇方面,此等國家自救權究僅侷限於「被動防守」?或者包含「主動攻擊」?此外,在程序設計方面,是否以直接民權的公民投票會比經立法院決議通過或追認來得恰當?如以手段必要性與限制妥當性加以檢視,即便條文上未多作限制,詮釋上亦應根據自救權的本質作最狹隘的界定,亦即不僅緊急程度需達「明顯而立即」,手段抉擇方面亦應壓縮至「被動防守」,以確保憲政主義不致遭到破壞。

  惟即便如此界定,在程序設計方面,公民投票與立法院決議雖同屬憲政主義所強調的民意政治,但從國家自救權急迫性的本質來看,於斯時倘欲調和國家理性及個人自由權利以強化國家的應變能力,立法院決議通過或追認的方式絕對比舉行公民投票來的恰當,也絕對比在交付公民投票前再增加一道立法院通過的程序來得恰當,且在分權制衡監督上與政治責任追究上,亦可發揮公民投票所無法發揮的功能。惟倘若將公民投票法第十七條由原先的交付公投改為經立法院決議通過或追認,則此已不具公民投票的意義,大可逕予廢除此等機制,並將此部分功能整合至緊急命令權。

  惟我國目前的緊急命令權機制,從憲法第四十三條發展到臨時條款的緊急處分權,乃至於今日的增修條文第二條第三項,大致上都步上威瑪憲法第四十八條規定的後塵。而威瑪憲法第四十八條所產生的效應,即在一九二O年國會成立以前,政府就曾頒行過七次緊急命令,在一九二O年至一九三二年間,總統依據這條憲法頒行的緊急命令竟高達二百三十三次之多。在希特勒成為獨裁者(一九三三年)的前三年,即是運用此條憲法規定擴張其權力,故此等緊急命令權之規定乃大大削弱威瑪憲法民主憲政的精神。

  德國目前已不再採行威瑪時代將國家危機概括授權由總統頒布緊急處置的立法例,轉而針對國家可能產生的危險狀態,按其性質與因應措施的差異性設計不同的制度,是為類型化及差別化的緊急權法制。其乃將國家的緊急權分成國防狀態(國家在瀕臨戰爭或遂行戰爭時)、緊張狀態(國家可能進入國防狀態前情況)、災難狀態(國家發生天然災害或人為災害)等三種不同態樣,此三種狀態均維持平時權力分立原則及法治國原則等憲政原理原則之適用,國會與聯邦憲法法院的地位與權限均不受影響,頂多在國防狀態以簡化立法程序的方式因應,但仍保留國會的監督機制。

  反觀我國現行緊急命令權機制卻還停留在威瑪時代的設計模式,實可仿效目前德國基本法所規定的類型化及差別化的緊急權法制,或將之明定於憲法中,或回復憲法第四十三條原文規定並授權緊急命令法加以明定,以取代過時的戒嚴制度及目前尚欠完備的緊急命令權,並進一步地將現行防衛性公投予以廢除。如此方可在符合憲政主義的前提下,真正達到國家自救的目的。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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