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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 馮興吾檢察長

信訪工作與法律服務結合之初探(上)

文 / 馮興吾
【台灣法律網】


文 / 馮興吾 袁野 劉金海

  信訪是社會組織管理者與管理相對人之間的一種社會活動。信訪作為一種社會活動,早在我國古代即已產生、存在並發展。但“信訪”一詞是經歷了長期歷史發展才被確定下來。1966年7月,中央辦公廳“信訪處”的成立,標誌著“信訪”一詞首先在黨內被正式使用。1995年10月28日,國務院發佈了《信訪條例》,該條例規定信訪是指公民、法人和其他組織採用書信、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況,提出意見、建議和要求,依法應當由有關行政部門處理的活動。因此,《信訪條例》頒佈和實施,標誌著我國信訪工作納入了法制化軌道。同時,也使法律服務(律師、公證、基層法律服務)介入信訪工作,為走信訪與法律服務結合之路提供了法律依據。在此,本文擬就信訪與法律服務結合試作初析,以求討教。

  一、信訪與法律服務結合必要性

  1、從信訪工作的原則分析

  信訪工作是一項政治性、政策性、法律性很強的工作。《信訪條例》的頒佈,解決了處理信訪問題中程式性問題和法律依據問題,但解決實質性的具體問題仍需要遵循信訪工作的基本原則。信訪工作的基本原則就是處理信訪問題的基準,包括:?堅持按照有關法律、法規、政策規定的原則;?堅持實事求是,以事實為依據的原則;?堅持政策的原則性與靈活性相統一的原則;?堅持思想疏導與解決實際問題相結合的原則;?堅持分級負責、歸口辦理與就地解決問題的原則。由此可見,信訪工作最重要的原則就是要按照黨和政府制定的法律、政策來回答和解決信訪人提出的問題。信訪人在信訪中陳述的信訪問題,可能全部是事實,可能僅僅部分是事實、部分不是事實,可能是其主觀捏造的事實以及想像、演繹的事實。因此,信訪工作人員要想盡一切辦法,調查、收集各種證據,然後根據審查後的事實,依照法律、法規、政策等有關規定處理。

  《中華人民共和國律師法》第2條規定,律師“是依法取得律師執業證書,為社會提供法律服務的執業人員”。《中華人民共和國公證暫行條例》第3條規定:“公證處是國家公證機關,公證處應當通過公證活動,教育公民遵守法律,維護社會主義法制”。公證員依法證明法律行為,有法律意義的文書和事實的真實性、合法性以保護公共財產,保護公民身份上、財產上的權利和合法權益。《司法部鄉鎮法律服務業務工作細則》第2條規定:“鄉鎮法律服務所通過開展各項業務,維護當事人的合法權益,維護法律、法規的正確實施,保障和促進社會主義民主法制建設和經濟建設”。因此,無論提供法律服務的律師事務所、公證處、基層法律服務所辦理各項法律業務,都必須以事實為根據,以法律為準繩,恪守職業紀律和職業道德,不得超越職責許可權。

  通過信訪與法律服務的結合,在分流信訪、減輕信訪部門工作壓力的同時,還可以使信訪人懂得運用法律手段來維護其合法權益,培植其法制意識,提高法律素質,有利於推進依法治國的進程。同時,隨著我國社會發展和法制逐步健全,信訪的各項管理工作都將被納入法制的軌道,因而各種信訪的處理原則,必將越來越緊密同法律手段,尤其是法律服務,有機地結合在一起,形成完整的、統一的、和諧的管理體制,共同維護國家的長治久安。

  2、從信訪工作的屬性分析

  《信訪條例》作為國家的行政法規,它明確了信訪工作的領導、領導機關的職責以及領導幹部對信訪工作應負的責任等。可以說,信訪工作是各級行政機關和各級行政機關負責人的一項重要工作,而不僅是信訪部門和信訪部門幹部的工作。《信訪條例》第3條規定:“各級行政機關應當做好信訪工作,認真處理來信、接待來訪,傾聽人民群眾的意見、建議和要求,接受人民群眾的監督,努力為人民服務”。各級人民政府、各級行政機關以及各級行政機關的負責人,通過政府法律顧問(律師、公證員、基層法律服務工作者)提供法律服務,依法行政,為今後做好信訪工作創造了有利條件。

  建設社會主義政治文明是新時期的一項重要任務,人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求。信訪工作是政府聯繫人民群眾的橋樑和紐帶,是維護和實現人民民主權利的重要途徑,與政治文明息息相關,是社會主義政治建設的一個重要方面。同時,依法治國方略的實施,對提高全民的法律素質提出了新的更高的要求。信訪與法律服務的結合,可以使信訪人的法律知識不斷豐富,法律素質不斷提高,依法維權能力不斷增強,從而促進信訪的依法治理,形成良好的法治氛圍。有利於調動群眾行使民主權利、參與國家管理的積極性,有利於社會主義政治文明的健康發展。

  3、從信訪內容分析

  信訪內容是指信訪人來信來訪反映的信訪事項。根據《信訪條例》第8條規定:“信訪人對下列事項,可以向有關行政機關提出:?對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求;1.檢舉、揭發行政機關工作人員的違法失職行為;2.控告侵害自己合法權益的行為;3.其他信訪事項”。由此看來信訪內容極為廣泛,既不受時空限制,又不受地域限制。本文認為信訪內容具體應包括以下幾類:

  (1)維權類。是指信訪人要求各級行政機關或有關部門,幫助解決本地區、本部門或公民、法人等與其權益密切相關的問題。如勞動就業、環境保護、下崗安置、房地產糾紛等。

  (2)監督類。是指信訪人檢舉、揭發、控告某個組織或個人違法亂紀,瀆職失職行為等信訪事項。如檢舉徇私舞弊、貪污受賄、腐化墮落、損公肥私等。《中華人民共和國憲法》第2條第1款規定:“中華人民共和國的一切權力屬於人民”。各級國家機關對人民負責,受人民監督,對於公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理。

  (4)建議類。是指信訪人對各級行政機關和本部門的各項工作提出建議,獻計獻策的各類信訪事項。如對黨政建設,文教衛體政策、國民經濟發展等提出建議。同時,也應包括信訪人對社會問題反映情況,提出批評、表揚或意見的信訪事項。如對市政建設、交通狀況、農民負擔等問題提出批評等等。

  信訪內容的多樣性必然要求司法行政工作的創新,充分發揮律師、公證、基層法律服務的各項職能。信訪人的合法權益受到侵害,向主管機關陳述理由,要求復議,改變或撤銷紀律處分、行政處罰或民事、刑事處罰決定的各類信訪事項,有關主管機關都必須為信訪人提供法律幫助。對不服公安部門的裁決、人民檢察院的起訴、人民法院的判決的信訪,應分別由公安、檢察、法院處理;對不服市場管理處理的應由工商部門或質量監督部門處理。以上問題的解決,無一不是依照法律、法規處理信訪案件的結果。在任何一個環節都可以看到律師、公證員、基層法律服務工作者的作用。

  4、從信訪的職責分析

  信訪部門的職責包括:1.為黨和政府的中心工作服務;2.按照黨和政府的有關政策規定,實事求是地處理人民群眾的信訪問題;3.向党和政府及領導人反映信訪情況,提供有價值的信訪資訊;4.正確處理人民內部矛盾,調整信訪關係,促進信訪矛盾的消化,維護社會安定團結;5.發揚社會主義民主,維護人民群眾的合法權益;6.根據信訪工作機構的許可權來決定辦理事項的方式。

  司法行政在信訪工作中有多方面的職責,通過律師、公證、基層法律服務向信訪工作中延伸,更好地發揮法律服務功能、法制宣傳教育功能、法律參謀助手功能、維護社會穩定功能。有利於鞏固和促進生產力發展,有利於發展繁榮包括法律文化在內的社會主義文化,有利於提升基層群眾生活質量。同時,隨著人民生活質量的提高,勞動就業的擴大,社會保障的完善,環境保護的加強,又必然會涉及方方面面十分複雜的利益關係,社會關係的調整。要做到信訪與經濟協調發展,解決經濟發展中各種信訪矛盾,促進信訪問題公正、安全、文明、健康解決,最有效、最具有普遍意義、最能從根本上解決的辦法,就是健全完善信訪與法律服務的結合來引導和規範。

  5、從信訪的特點分析

  隨著改革開放的深入和民主法治建設的進步,信訪活動也發生了許多變化。一是信訪總量上升。2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年,全國縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍;二是信訪內容也發生了很大的變化,主要是改革發展過程中的一些問題。涉及群眾政治、經濟、生活等切身利益的問題大幅上升;三是信訪群眾要求解決問題的心情急切,有的甚至表現較激烈,集體上訪、越級上訪有所增多。出現信訪問題的,既有改革開放所面臨的問題,更有工作不到位甚至失誤的地方。而信訪工作與律師、公證、基層法律服務相結合讓人耳目一新,律師、公證員、基層法律工作者從事的法律服務工作反映了真實的社情民意,及時化解各類社會矛盾,密切加強了政府與人民群眾之間的聯繫。因此,信訪與法律服務相結合。對推進改革、促進發展、維護穩定等方面都有極其重要的作用。

  同時,信訪人反映的涉法問題所占比例較大,呈不斷上升趨勢。且有些矛盾又不便於行政途徑解決,更適合於走司法途徑。但是,信訪人還不習慣於尋找司法途徑解決。即使信訪部門工作人員依據《信訪條例》行使告知義務,也難以收到顯著的效果。實踐證明,奉法者強則信訪易,奉法者弱則信訪難。什麼時侯忽視了法律,忽視了信訪工作中的法律服務,就會使信訪工作受到挫折和失敗。如有的信訪工作人員,法律意識談薄,不懂得用法律的手段解決問題是極大缺陷。還有的地方信訪工作人員工作簡單,造成信訪人情緒不穩定,從而導致纏訪、鬧訪等違法行為的發生,這不僅擾亂了正常的信訪工作程式,還使信訪人的問題也得不到根本解決。要根本解決這些問題,則必然需要從事法律服務的律師、公證員、基層法律服務工作者與信訪部門工作人員一道艱苦不懈地工作和努力,走信訪與法律服務結合之路。

(待續)

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作者簡介
馮興吾,男,漢族,1964年12年出生,安徽省宣城人,先後畢業于安徽警官職業學院、安徽大學、華東政法學院,2002年5月安徽大學研究生院經濟管理專業研究生課程班結業,現任安徽省宣城市公證處主任。
1986年從事司法業務、1990年從事律師業務工作、1993年從事公證業務工作,長期擔任金融機構的常年法律顧問,在中央、省部級等刊物上發表論文數十篇,其中《保證合同中保證責任探析》入選《世紀之交·中國金融改革論文集》、《談最高額抵押的法律適用》入選《中國行長(經理)研究文選(1998年版)》、《銀行債權執行難的原因及對策》入選《中國行長(經理)研究文選(1999年版)》、《談撤銷權在銀行業務中的運用》入選《中國行長(經理)研究文選(2000年版)》、《船舶抵押借款合同之法律研究》入選《中國行長(經理)研究文選(2001年版)》、《個人購房的問題及對策》入選《中國行長(經理)研究文選(2002年版)》、《論貨款合同不履行的原因及對策》入選《中國管理科學文庫》、《改制企業的債務承擔》入選《中國社會科學文選》、《論企業改制中銀行債權保全》在十三省(市、區)法學會經濟法學術研討會上被評為二等獎,其業績1999年被載入《中華魂·中國百業領導英才大典》。
安徽省宣城市公證處
電話:0563-3021349
郵編:242000
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