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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

淺談我國政策之立法形成過程

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


有關我國政策之立法形成過程,茲分述如下:

一 提案

提案是立法的第一個步驟。提案的來源為─行政院、司法院、考試院、監察院、立法委員及符合組織法規定之黨團:

(一)行政院

憲法第五十八條規定:「行政院設行政院會議,由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之,以院長為主席。行政院院長、各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之。」足見行政院的提案權是屬於行政全體,至於行政院院長或各部會首長則無單獨提案權。

(二)司法院

根據釋字第一七五號解釋可知,司法院為國家最高司法機關,基於五權分治彼此相維之憲政體制,就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項,得向立法院提出法律案。

(三)考試院

根據憲法第八十七條可知,考試院關於所掌事項,得向立法院提出法律案。

(四)監察院

根據釋字第三號解釋可知,考試院關於所掌事項,依憲法第八十七條既得向立法院提出法律案,基於五權分治、平等相維之體制,參以該條及第七十一條之制訂經過,監察院關於所掌事項得向立法院提出法律案,實與憲法之精神相符。

(五)立法委員

根據立法院議事規則第八條規定,立法委員提出之法律案,應有三十人以上之連署;其他提案,除另有規定外,應有二十人以上之連署。連署人不得發表反對原提案之意見;提案人撤回提案時,應先徵得連署人之同意。

(六)符合組織法規定之黨團

根據立法院組織法第三十三條規定,立法委員依其所屬政黨參加黨團,每一黨團至少須有八人以上,但於立法委員選舉得票比率已達百分之五以上之政黨不在此限。符合立法院組織法第三十三條規定之黨團,除憲法另有規定外,得以黨團名義提案,不受本法有關連署或附議人數之限制(立法院職權行使法第七十五條)。因此,此等黨團亦具有提案權。

基此,除了相關獨立政府部門可將其所執掌政策在立法院提出法律案外,在政黨政治運作下,朝野各黨亦可將其政黨決議之決策,透過行政部門或立法院立法委員、黨團在立法院提出法律案。

二 程序委員會

政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案,應先送程序委員會(立法院職權行使法第八條第二項前段)。提案先送程序委員會,由秘書長編擬議事日程,經程序委員會審定後付印。程序委員會置委員三十六人,由各政黨(團)依其在院會席次之比例分配,每一政黨(團)至少一人。院會審議法案的先後順序,由程序委員會決定。程序委員會應依各委員會提出審查報告及經院會議決交由黨團協商之順序,依序將議案交由黨團協商。議案有時效性者,負責召集之黨團及該議案之院會說明人應優先處理(立法院職權行使法第七十四條)。

三 院會一讀

第一讀會,由主席將議案宣付朗讀行之。政府提案或委員所提法律案列入議程報告事項,於院會中朗讀標題(一讀)後,即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議,四十人以上連署或附議,經表決通過,得逕付二讀。立法委員提出之其他議案,於朗讀標題後,得由提案人說明其旨趣,經大體討論,議決交付審查或逕付二讀,或不予審議(立法院職權行使法第八條)。

四 委員會

委員會審查議案時,可以邀請政府人員及社會上有關係人員列席就所詢事項說明事實或發表意見,以供委員參考。議案審查完竣後,提報院會討論。審查會出席委員若不同意審查會之決議時,得當場聲明保留院會發言權,否則即不得在院會中提出相反之意見。法律案交付審查後,性質相同者可以併案審查;但已逐條討論通過之條文,不能因併案而再行討論。各項提案若於該屆委員任滿時,尚未完成委員會審查程序者,下屆委員不予繼續審議。各委員會為審查院會交付之議案,得依規定舉行公聽會,邀請相當比例之政府人員及社會上有關係人事表達正、反意見,並將其意見提出報告,送交本院全體委員及出席者,作為審查該案之參考。委員對於法律案、預算案部分或全案之決議有異議時,得依法於原案表決後,下次院會散會前,提出復議動議。復議動議經表決後,不得再為復議之動議。

五 政黨協商

黨團協商之啟動時機有以下幾種情形:第一,為協商議案或解決爭議事項,得由院長或各黨團向院長請求進行黨團協商。第二,立法院院會於審議不須黨團協商之議案時,如有出席委員提出異議,二十人以上連署或附議,該議案即交黨團協商。第三,各委員會審查議案遇有爭議時,主席得裁決進行協商。第四,臨時提案如具有時效性之重大事項,得由會議主席召開黨團協商會議,協商同意者,應即以書面提交院會處理(立法院職權行使法第六十八條及立法院議事規則第九條第四項)。

黨團協商會議,由院長、副院長及各黨團負責人或黨鞭出席參加;並由院長主持,院長因故不能主持時,由副院長主持。前項會議原則上於每週星期三舉行,在休會或停會期間,如有必要時,亦得舉行,其協商日期由主席通知。議案交由黨團協商時,由該議案之院會說明人所屬黨團負責召集,通知各黨團書面簽名指派代表二人參加,該院會說明人為當然代表,並由其擔任協商主席。各黨團指派之代表,其中一人應為審查會委員。但黨團所屬委員均非審查會委員時,不在此限。依第六十八條第二項提出異議之委員,得向負責召集之黨團,以書面簽名推派二人列席協商說明。議案進行協商時,由秘書長派員支援,重點記錄。黨團協商經各黨團代表達成共識後,應即簽名,作成協商結論,並經各黨團負責人簽名,於院會宣讀後,列入紀錄,刊登公報。議案自交黨團協商逾四個月無法達成共識者,由院會定期處理。黨團協商結論於院會宣讀後,如有出席委員提議,十五人以上之連署或附議,得對其全部或一部提出異議,並由院會就異議部分表決。黨團協商結論經院會宣讀通過,或依前項異議議決結果,出席委員不得再提出異議;逐條宣讀時,亦不得反對。經協商之議案於廣泛討論時,除經黨團要求依政黨比例派員發言外,其他委員不得請求發言。經協商留待院會表決之條文,得依政黨比例派員發言後,逕行處理。前二項議案在逐條討論時,出席委員不得請求發言(立法院職權行使法第六十九條至第七十三條)。

六 院會二讀

第二讀會,於討論各委員會審查之議案,或經院會議決不經審查逕付二讀之議案時行之。第二讀會,應將議案朗讀,依次或逐條提付討論。第二讀會,得就審查意見或原案要旨,先作廣泛討論。廣泛討論後,如有出席委員提議,三十人以上連署或附議,經表決通過,得重付審查或撤銷之(立法院職權行使法第九條)。法律案在第二讀會逐條討論,有一部分已經通過,其餘仍在進行中時,如對本案立法之原旨有異議,由出席委員提議,五十人以上連署或附議,經表決通過,得將全案重付審查。但以一次為限(立法院職權行使法第十條)。第二讀會討論各委員會議決不須黨團協商之議案,得經院會同意,不須討論,逕依審查意見處理(立法院職權行使法第十條之一條)。議案於完成二讀前,原提案者得經院會同意後撤回原案。法律案交付審查後,性質相同者,得為併案審查。法律案付委經逐條討論後,院會再為併案審查之交付時,審查會對已通過之條文,不再討論(立法院職權行使法第十二條)。經過二讀之議案,應於下次會議進行三讀;但出席委員如無異議,也可以繼續三讀。

七 法制局審查

立法院組織法第二十條規定:「法制局掌理下列事項:一、關於立法政策之研究、分析、評估及諮詢事項。二、關於法律案之研究、分析、評估及諮詢事項。三、關於外國立法例及制度之研究、編譯及整理事項。四、關於法學之研究事項。五、其他有關法制諮詢事項。 」法制局可於此時發揮專業品質把關作用,惟目前多半略過此程序而逕付三讀。

八 院會三讀

第三讀會,應於第二讀會之下次會議行之。但如有出席委員提議,三十人以上連署或附議,經表決通過,得於二讀後繼續進行三讀。第三讀會,除發現議案內容有互相牴觸,或與憲法、其他法律相牴觸者外,祗得為文字之修正。第三讀會,應將議案全案付表決(立法院職權行使法第十一條)。立法院依憲法第六十三條規定所議決之議案,除法律案、預算案應經三讀會議決外,其餘均經二讀會議決之(立法院職權行使法第七條)。

九 總統公布

完成三讀之法律案經院長咨請總統公布並函送行政院。總統則於收到後十日內公布之,或依憲法增修條文第三條規定之程序,由行政院移請立法院覆議。

行政院就立法院決議之法律案、預算案、條約案之全部或一部,如認為有窒礙難行時,經總統核可後,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。覆議案不經討論,即交全院委員會,就是否維持原決議予以審查。全院委員會審查時,得由立法院邀請行政院院長列席說明。覆議案審查後,應於行政院送達十五日內提出院會以記名投票表決。如贊成維持原決議者,超過全體立法委員二分之一,即維持原決議,行政院院長應即接受該決議;如未達全體立法委員二分之一,即不維持原決議;逾期未作成決議者,原決議失效。立法院休會期間,行政院移請覆議案,應於送達七日內舉行臨時會,並於開議十五日內,依前述情形處理之(憲法增修條文第三條第二項第二款及立法院職權行使法第三十二條至第三十五條)。

立法院依憲法增修條文第三條第二項第三款之規定,得經全體立法委員三分之一以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案應於院會報告事項進行前提出,主席收受後應即報告院會,並不經討論,交付全院委員會審查。全院委員會應自不信任案提報院會七十二小時後,立即召開審查,審查後提報院會表決。前項全院委員會審查及提報院會表決時間,應於四十八小時內完成,未於時限完成者,視為不通過。不信任案於審查前,連署人得撤回連署,未連署人亦得參加連署;提案人撤回原提案須經連署人同意。前項不信任案經主席宣告審查後,提案人及連署人均不得撤回提案或連署。審查時如不足全體立法委員三分之一以上連署者,該不信任案視為撤回。不信任案之表決,以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成,方為通過。立法院處理不信任案之結果,應咨送總統。不信任案未獲通過,一年內不得對同一行政院院長再提不信任案(憲法增修條文第三條第二項第三款及立法院職權行使法第三十六條至第四十一條)。

總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間,不得解散立法院。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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