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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 馮興吾檢察長

司法行政復議的範圍、管轄及程式(上)

文 / 馮興吾
【台灣法律網】


文 / 馮興吾 張靜 謝彬

內容摘要:行政法上的救濟制度,指有權機關對於行政主體的行政違法和行政不當行為實施的法律制度,行政復議是法律救濟最主要途徑之一。本文將重點分析司法行政機關行政復議的範圍、管轄以及程式。

關鍵字:司法 行政復議 範圍 管轄 程式

司法行政復議是指司法行政相對人(公民、法人和其他組織)不服司法行政機關的具體行政行為,依法向行政復議機關提出申請,請求重新審查並糾正原具體行政行為,行政復議機關據此對原具體行政行為是否合法、適當進行審查並作出決定的法律制度。司法行政復議的目的是為了糾正司法行政主體作出的違法或者不當的具體行政行為,以保護行政相對人的合法權益。《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)第1條規定:“為了防止和糾正違法的或不當的具體行政行為,保護公民、法人或者其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權,根據憲法制定本法”。這更加突出了司法行政復議監控司法行政權的功能。
  
一、司法行政復議的特徵
  
1、司法行政復議是司法行政機關的活動
  
司法行政機關是行使司法行政權力,執行國家司法行政法律、法規、規章,管理國家司法行政事務的機關。司法行政機關在司法行政復議過程中運用了行政機關的工作原則和方法,這是它的行政性。然而,司法行政機關在進行司法行政復議過程中,又擁有准司法職權。如復議申請必須在規定的期限內提出,復議必須向管轄權的司法行政主管機關提出,復議決定也必須在規定的期限內提出。這表明,司法行政復議是集行政性和司法性於一體的。
  
2、司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動
  
司法行政部門的行為既有行政行為,也有民事行為,兩種行為產生的爭議表現為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發生的爭議,這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動,如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為,這種行為即不是行政復議,而是行政調解或行政裁決。
  
3、司法行政復議是司法行政機關按照法定程式和要求解決司法行政爭議的活動
  
行政復議是行政機關作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復議的這一特性要求司法行政復議機關和作出行政行為的司法行政機關必須分開,同時也要求司法行政復議必須按法定程式進行,這就是司法行政復議程式的准司法性。司法行政復議的准司法性使司法行政復議和人民法院審判一樣,有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機關行政復議應訴工作規定》第11條規定:“辦理行政復議案件的法制工作機構人員與申請人有利害關係的,可以提出自行回避,申請人也有權申請其回避,但應說明理由”。司法行政復議程式的特點又體現在行政性方面。如復議機關自收到復議申請書至作出決定止,時間最長不超過六十日,司法行政復議作為行政活動,必須充分體現行政的效率原則,復議組織可以利用這些特點,迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以,就解決司法行政爭議而言,司法行政復議程式比行政訴訟程式更經濟、更具有效率。
  
4、司法行政復議是上級司法行政機關對下級司法行政機關進行的一種層級行政監督
  
司法行政監督可以在司法行政行為實施過程中進行,也可以在司法行政行為完成之後進行;可以是上級司法行政機關主動實施,也可以由利害關係人請求作出具體司法行政行為機關的上級司法行政機關實施,司法行政復議就是有權的上級司法行政機關依據利害關係人的請求,復查原具體行政行為的一種司法行政監督措施。通過司法行政復議,上級司法行政機關可以及時發現並糾正下級司法行政機關違法或不當的具體行政行為;同時也可以發現具體司法行政行為所依據的司法行政規範性檔,是否與法律、法規和規章相抵觸。
  
5、司法行政復議主要採用書面審查的方式,必要時也可以採取聽證的方式審理
  
《行政復議法》第22條規定:“行政復議原則上採取書面審查的辦法,但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時,可以向有關組織和人員調查情況,聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復議採用書面審查的方式的目的,在於確保司法行政復議必要的行政效率。這一點顯然不同於司法審查制度。因此,司法行政復議又不能簡單地照搬行政訴訟的程式。
  
書面審查是指司法行政復議機關審理復議案件時,僅就復議案件的書面材料進行審查。這堛漁悜惕鰹ぁD要指復議申請書和復議答辯書。書面審查時,司法行政復議機關,僅對申請人向司法行政復議機關遞交的復議申請書和被申請人提交的答辯狀,結合有關證據進行復議,不傳喚申請人和被申請人,證人以及其他復議參加人也不必到場。所以,書面審查是行政效率原則在司法行政復議制度中具體表現,也是司法行政復議中及時、便民原則的體現。
  
二、司法行政復議的範圍
  
司法行政復議的範圍。對行政相對人來說是申請行政復議的範圍,而對司法行政機關而言是受理行政復議的範圍。行政相對人包括公民、法人或者其他組織以及外國人、無國籍人。公民是指具有中華人民共和國國籍的自然人。外國人和無國籍人在中國境內也必須遵守中華人民共和國的法律,同時其合法權益也受中華人民共和國法律的保護,在對等原則下他們與我國公民一樣有權作為申請人提出司法行政復議。法人是指符合法定條件而成立的一種組織,它可以分為企業法人、機關法人、事業法人和社團法人。如律師事務所、公證處、鄉鎮法律服務所、法律援助中心、人民調解中心等。其他組織是指不具備法人條件的組織,如合夥組織、聯營企業等。
  
根據《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關行政復議應訴工作規定》,公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關申請行政復議。
  
1、認為符合法定條件,申請司法行政機關辦理頒發資格證書、執業證、許可證手續,司法行政機關拒絕辦理或者在法定期限內沒有依法辦理。
  
2、對司法行政機關作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法 財物、責令停止執業、吊銷執業證等行政處罰決定不服的。司法行政機關實施行政處罰,必須在其職權範圍內嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定以及有關法律、法規、規章的規定進行,堅持以事實為依據、以法律為準繩,堅持責任與處罰相當的原則,充分保障當事人的陳述權、申辯權等權利的行使。當事人對行政處罰不服的,有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
  
3、認為符合法定條件,申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項,司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理的。2001年12月22日國務院《外國律師事務所駐華代表機構管理條例》第10條規定,外國駐華代表機構及其代表,應當持執業執照、執業證書在代表機構住所地的省、自治區、直轄市司法行政部門辦理註冊手續後,方可開展本條例規定的法律服務活動。代表機構及其代表每年應當註冊一次。省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門應當自接到註冊申請之日起2日內辦理註冊手續。
  
4、認為符合法定條件,申請司法行政機關註冊執業證,司法行政機關未出示書面通知說明理由,註冊執業證期滿六個月內不予註冊的。2000年3月31日司法部《基層法律服務工作者管理辦法》第51條規定,註冊機關經審核,對有下列情形之一的基層法律服務工作者,暫緩執業證註冊:(1)因違反執業紀律或者有關管理規定,正在接受司法行政機關或者基層法律服務所查處的;(2)有犯罪嫌疑被立案查處的;(3)採用弄虛作假手段企圖騙取通過年度註冊的;(4)因患病或者其他原因已連續停止執業六個月的。
  
5、認為符合條件,申請司法行政機關參加資格考試,司法行政機關沒有依法辦理的。2001年10月30日最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《國家司法考試實施辦法(試行)》第14條規定,有下列情形之一的人員不能報名參加考試,已經辦理報名手續的,報名無效:(1)因故意犯罪受過刑事處罰的;(2)曾被國家機關開除公職,或曾被吊銷律師執業證的;(3)依本辦法第18條的規定,曾被處以2年內或終身不得報名參加國家司法考試處理的。
   
6、認為司法行政機關違法收費或者違法要求履行義務的。2000年8月14日司法部《司法鑒定機構登記管理辦法》第18條規定:“申請設立司法鑒定機構,應當繳納登記費。登記費的具體數額,應當按照當地物價部門核定的標準收取”。第30條規定:“司法鑒定機構辦理年度檢驗,應當繳納年度檢驗費。年度檢驗收費的具體數額,應當按照當地物價部門核定的標準收取”。
  
7、對司法行政機關作出的撤銷、變更或者維護公證機構關於公證書的決定不服的。根據司法部《關於外國人收養公證若干問題的通知》的規定,公證處發現有下列情況之一的,應拒絕公證:(1)當事人身份與《指定管轄通知》、《收養通知書》不符;(2)當事人不符合收養法規定的條件;(3)我國收養法律與收養人經常居住地國收養法律有法律衝突;(4)當事人意思表示不真實、不合法或沒有意思表示;(5)當事人未履行公證前的法定程式;(6)當事人提供的材料不真實或不合法;(7)送養人對被收養人沒有合法的監護權;(8)公證之前,送養人與收養人事實上已經移交被收養人的監護撫養權;(9)收養通知書、收養登記證有嚴重錯誤的;(10)公證處查明的其他足以影響涉外收養公證真實性、合法性情況。但公證處或司法行政機關發現外國人收養公證有錯誤的,應當依照《公證程式規則》的規定辦理。
  
8、對司法行政機關作出的留場就業決定或根據授權作出的延長勞動教養的期限決定不服的。如根據1982年1月21日國務院批轉的《勞動教養試行辦法》規定,勞動教養人員有下列行為:(1)散佈腐化墮落思想,妨礙他人改造的;(2)不斷抗拒教育改造,經查證確系無理取鬧的;(3)不斷消極怠工,不服從指揮,抗拒勞動的;(40拉幫結夥,打架鬥毆,經常擾亂管理秩序的;(5)拉攏落後人員,打擊積極改造人員的等。根據不同情節,勞動教養管理所可以批准勞動教養人員警告、記過,勞動教養管理委員會可以批准延長勞動教養期限。但延長勞動教養期限,累計不得超過一年。但本文認為,勞動教養這種限制人身自由的行為,隨著我國民主法制化進程的加快發展,應當被摒棄,取而代之的由人民法院審判而確定是否勞動教養,並確定勞動教養期限最長不超過一年。
  
9、對司法行政機關作出的關於行政賠償、刑事賠償決定不服的。司法行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,應依照《中華人民共和國國家賠償法》等有關法律、法規給予受害人行政賠償或刑事賠償。根據《司法行政關於行政賠償、刑事賠償辦法》第18條的規定:“賠償請求人對賠償義務機關的決定持有異議的,可以向上一級司法行政機關提出復議,復議申請可以直接向上一級司法行政機關提出,也可以通過原承辦案件的司法行政機關轉交”。對監獄、勞動教養管理所作出的決定不服的復議申請,分別由監獄、勞動教養管理所所屬的省一級或市一級司法行政機關負責。負責復議的司法行政機關在收到復議申請後,應及時調取案卷和有關材料進行審查。
  
10、認為司法行政機關作出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。這是一個兜底條款,是一種概括性規定。公民、法人或者其他組織凡認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益,行政管理相對人均可申請行政復議。這堛滿宏{為”是申請人的一種主觀認識,具體司法行政行為是否確實侵犯了其合法權益,必須等到行政復議機關審查後才能確定。只要行政管理相對人認為司法行政的具體行政行為侵犯了合法權益,即可以提起司法行政復議。同時,公民、法人或者其他組織認為司法行政機關作出的具體行政行為所依據的規定不合法(法律、法規、規章和國務院規範性檔除外),可以一併向司法行政機關提出對該規定的審查申請。
  
另外,根據我國《行政復議法》等的規定,抽象的行政行為和國家行為不屬於司法行政復議的範圍。抽象行政行為的特點在於它的普遍約束力和往後拘束力,司法行政相對人“對行政法規、規章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”,不能單獨申請行政復議。我國《行政復議法》第8條規定:“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的,依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”。綜上說明,不列行為不屬於司法行政復議範圍。
1、執行刑罰的行為。
2、執行勞動教養決定的行為。
3、司法助理員對民間糾紛作出的調解或者其他處理的。
4、資格考試成績評判行為。
5、法律、法規規定的其他不能申請行政復議的行為。

(待續)

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作者簡介
馮興吾,男,漢族,1964年12年出生,安徽省宣城人,先後畢業于安徽警官職業學院、安徽大學、華東政法學院,2002年5月安徽大學研究生院經濟管理專業研究生課程班結業,現任安徽省宣城市公證處主任。
1986年從事司法業務、1990年從事律師業務工作、1993年從事公證業務工作,長期擔任金融機構的常年法律顧問,在中央、省部級等刊物上發表論文數十篇,其中《保證合同中保證責任探析》入選《世紀之交·中國金融改革論文集》、《談最高額抵押的法律適用》入選《中國行長(經理)研究文選(1998年版)》、《銀行債權執行難的原因及對策》入選《中國行長(經理)研究文選(1999年版)》、《談撤銷權在銀行業務中的運用》入選《中國行長(經理)研究文選(2000年版)》、《船舶抵押借款合同之法律研究》入選《中國行長(經理)研究文選(2001年版)》、《個人購房的問題及對策》入選《中國行長(經理)研究文選(2002年版)》、《論貨款合同不履行的原因及對策》入選《中國管理科學文庫》、《改制企業的債務承擔》入選《中國社會科學文選》、《論企業改制中銀行債權保全》在十三省(市、區)法學會經濟法學術研討會上被評為二等獎,其業績1999年被載入《中華魂·中國百業領導英才大典》。
安徽省宣城市公證處
電話:0563-3021349
郵編:242000
電子信箱:notary1964 @ hotmaol. com

 

 

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