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地方議會議員言論免責權修正之芻議(下)

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


綜上所述,中央與地方民意代表言論免責權除在技術層面形式條文規定與法位階效力容有若干非從修憲或立法方得修正的差異外,基於二者本質相同的考量,當可比附援引、類推適用相關的法制與司法解釋,以補充現行法制上的闕漏。因此,根據憲法第三十二條、第七十三條、地方制度法第五十條、釋字第四0一號解釋、釋字第四三五號解釋綜合觀察,有關地方議會議員言論免責權之內涵與界限實可作如下建構:

第一,直轄巿議員、縣(巿)議員、鄉(鎮、巿)民代表在開會時對於有關會議事項所為之言論及表決,對外不負責任,旨在保障地方民意代表受人民付託之職務地位,並避免地方立法權之功能遭致其它國家機關之干擾而受影響,故為確保地方民意代表行使職權無所瞻顧,此項言論免責權之保障範圍,應作最大程度之界定,舉凡在開會時之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為,如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項。越此範圍與行使職權無關之行為,諸如蓄意之肢體動作等,顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法益者,自不在保障之列。至於具體個案中,地方民意代表之行為是否已逾越保障之範圍,於維持議事運作之限度內,固應尊重議會自律之原則,惟司法機關為維護社會秩序及被害人權益,於必要時亦非不得依法行使偵審之權限。因此,與會議無關所為之違法言論並不在免責之列。

第二,地方民意代表之言論免責權,係指直轄巿議員、縣(巿)議員、鄉(鎮、巿)民代表在開會時對於有關會議事項所為之言論及表決,對外不受刑事訴追,亦不負民事賠償責任,除因違反其內部所訂自律之規則而受懲戒外,並不負行政責任之意。又罷免權乃人民參政權之一種,憲法第一百三十三條規定被選舉人得由原選舉區依法罷免之。則直轄巿議員、縣(巿)議員、鄉(鎮、巿)民代表在開會時對於有關會議事項所為之言論及表決,自應對其原選舉區之選舉人負政治上責任。從而原選舉區選舉人得以直轄巿議員、縣(巿)議員、鄉(鎮、巿)民代表在開會時對於有關會議事項所為之言論及表決不當為理由,依法罷免之,不受地方制度法五十條規定之限制。

第三,地方制度法第五十條規定:「直轄巿議會、縣(巿)議會、鄉(鎮、巿)民代表會開會時,直轄巿議員、縣(巿)議員、鄉(鎮、巿)民代表對於有關會議事項所為之言論及表決,對外不負責任。但就無關會議事項所為顯然違法之言論,不在此限。」綜觀本條前段規定,只要符合直轄巿議員、縣(巿)議員、鄉(鎮、巿)民代表(人的限制)、開會時(時的限制)、有關會議事項所為之言論及表決(事的限制)等要件,即可享有言論免責權,免除一切法律責任(含刑事訴追與民事賠償責任),而後面的但書規定反而不具實質意義,蓋根據前段反面解釋,即可得到無關會議事項即不在免責之列,換言之,只要不符合前段言論免責權之要件規定,當然即無本條適用,從而如有違法事項,當然仍要負起法律責任。因此,不僅本條但書無規定之必要,蓋其乃反面解釋之結果,倘仍執意規定以示慎重,揆諸但書文義亦有其邏輯上的缺陷:首先,既與會議無關,即當然不在此限,亦即有違法情事仍要負起法律責任,殊無增添「顯然違法之言論」之字眼;其次,「顯然違法之言論」有其字義上的瑕疵,蓋既為「違法」,不論是否「顯然」都應負起法律責任,故實無必要將「顯然」與「違法」並列明文;最後,如將但書與前段配合觀察,是否意謂「有關會議事項且非顯然違法言論」方得享有免責權,換言之,此等從但書反面解釋的推論是否成立,如果成立,本條將生抵銷效果,亦即言論免責權本來即在於免除法律責任,故只要與會議事項有關,縱使違法亦不需負法律責任,如今卻似乎指稱必須兼符「有關會議事項」與「非顯然違法言論」兩項要件,如此本條則無存在的價值,地方議會議員亦無所謂言論免責權的制度性保障可言。因此,本條但書實宜刪除方符邏輯上的要求。

第四,比較值得討論的是,地方議會議員言論免責權是否具有「內在界限」,換言之,只要有關會議事項即可免除所有的法律責任,如此設計是否妥適,是否有必要仿效的德國基本法將「誹謗罪」排除在免責保障之外。有學者認為,我國憲法雖未如德國基本法第一條第一項宣示「人類尊嚴係不可侵犯」,但就憲法第二十二條規定,應可做如是詮釋,因此,基此保障「人格權」以維護「人性尊嚴」的考量,「誹謗罪」自應排除在言論免責範圍之外。惟依目前法制上的規定,只要無關會議事項,倘有觸法情事,仍應負起法律責任,包括「誹謗罪」,如係有關會議事項,縱使有觸法情事(含「誹謗罪」),仍在免責之列,故判準在於是否「與會議事項有關」,惟此規定乃不甚明確,故不妨可參酌釋字第四三五號解釋文所列舉的事項,即「舉凡在開會時之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為,如院內黨團協商、公聽會之發言等均屬應予保障之事項,越此範圍與行使職權無關之行為,諸如蓄意之肢體動作等,顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法益者,自不在保障之列」,以免遭有心人士肆無忌憚的予以濫用。此外,是否有必要仿效德國構築此等「內在界限」,可參見刑法第三一0條對「誹謗罪」的規定:「意圖散布於眾而指摘或撰述足以毀損他人名譽之事者,為誹謗罪,處一年以下有期徒刑拘役或五百元以下罰金。散佈文字圖畫犯前項之罪者,處二年以下有期徒刑拘役或一千元以下罰金。對於所誹謗之事,能證明其為真實者不罰,但涉於私德而與公共利益無關者,不在此限。」如能將此排除在免責之外,當能遏止以「不實言論」惡意毀損他人名譽的情事發生,並可敦促議員講話要有證據的自我道德約束,以免因其一時情緒性的「不實」指摘,加以媒體的推波助瀾,造成不可彌補的傷害。至於「誹謗罪」未來是否要除罪化,則僅涉及刑事責任不構成的問題,尚不影響民事侵權責任的構成。因此,實可考慮以「意圖散布於眾而指摘或撰述足以毀損他人名譽之事者」作為言論免責權之「內在界限」。亦即只要符合前述要件,縱與「會議事項有關」,亦不能免責。

第五,似乎可以考慮將此等地方民意代表言論免責權提升到憲法層次,或是將中央民意代表的言論免責權降至法律層次。換言之,即將中央與地方民意代表的言論免責權定位在同一法位階上,受同等效力的保障。此外,綜觀目前法制上就中央與地方民意代表言論免責權上的規劃,文義上均有其差異性,姑不論此受否為制憲者、立法者或釋憲者有意或無意所為,單就地方立法權與中央立法權本質上來看,實不宜作此等差異性的規定。故於未來法制的規劃上,實宜秉持地方自治制度與議員言論免責權的本質配合中央民意代表言論免責權的內涵與界限,予以較為一致性與完整性的規劃。

目前地方制度法第五十條對地方民意代表言論免責權的規劃,本質層面固然可透過司法釋憲或憲法保障地方自治的基本原則予以充實,但技術層面諸如文義上與邏輯上的缺陷則非循修法之途不足以為功。因此,期盼有關當局能將此等文義上與邏輯上的缺陷透過修法予以補強,如此不僅能杜絕爭端,抑且能導正言論免責權此等制度性保障的功能,使其係真正在確保地方立法權能獨立發揮制衡監控的功能,而非淪於議員們個人的特權。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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