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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

析論相關釋憲「國代、立監委、地方民代兼任問題」

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


一、國民大會代表兼任問題

釋字第七十四號解釋文謂:「國民大會代表各在法定選舉單位當選,依法集會,代表全國國民行使政權,而省縣議會議員乃分別依法集會,行使屬於各該省縣之立法權,為貫徹憲法分別設置各級民意機關賦予不同職權之本旨,國民大會代表自不得兼任省縣議會議員。」查諸憲法第二十八條第三項僅限制現任官吏不得於其任所所在地之選舉區當選為國民大會代表,至於可否兼任地方民意代表,憲法上則無明文。本號解釋乃運用了文義解釋與論理解釋,並以「貫徹憲法分別設置各級民意機關賦予不同職權之本旨」為由,從功能結構的觀點出發,推論國民大會代表自不得兼任省縣議會議員,而非以「職務是否相容」作為考量,深符功能性權力分立論。不論在程序上或實體上,均符合功能結構的要求。

釋字第七十五號解釋文謂:「查制憲國民大會對於國民大會代表不得兼任官吏及現任官吏不得當選為國民大會代表之主張均未採納,而憲法第二十八條第三項僅限制現任官吏不得於其任所所在地之選舉區當選為國民大會代表,足見制憲當時並無限制國民大會代表兼任官吏之意,故國民大會代表非不得兼任官吏。」此乃就憲法第二十八條第三項為文義解釋、論理解釋與歷史解釋,並置重於歷史解釋,對於何以憲法要作此設計則未予置喙。不論在程序上或實體上,均符合功能結構的要求。

二、立法委員兼任官吏與官吏以外職務問題

有關立法委員兼任官吏的問題,乃散見於釋字第一、四、二十四、二十五號解釋。釋字第一號解釋文謂:「立法委員依憲法第七十五條之規定,不得兼任官吏,如願就任官吏,即應辭去立法委員,其未經辭職而就任官吏者,亦顯有不繼續任立法委員之意思,應於其就任官吏之時,視為辭職。」釋字第四號解釋文謂:「聯合國韓國委員會我國副代表既係由政府派充,且定有一年任期,不問其機構為臨時抑屬常設性質,應認其係憲法第七十五條所稱之官吏。」釋字第二十四號解釋文謂:「公營事業機關之董事、監察人及總經理與受有俸給之文武職公務員,均適用公務員服務法之規定,應屬於憲法第一0三條、第七十五條所稱公職及官吏範圍之內,監察委員、立法委員均不得兼任。」釋字第二十五號解釋文謂:「一、省銀行之董事及監察人均為公營事業機關之服務人員,立法委員監察委員不得兼任,已見本院釋字第二十四號解釋……。」此諸解釋,大法官乃運用了文義解釋與論理解釋對憲法第七十五條「官吏」的概念,加以為疑義之澄清與詮釋。從功能結構的觀點加以審視,不論於程序上與實體上均屬妥適,並無問題。  

有關立法委員兼任官吏以外職務的問題,則可見諸釋字第三十號。該解釋文謂:「憲法第七十五條雖僅限制立法委員不得兼任官吏,但並非謂官吏以外任職務即得兼任,仍須視其職務之性質與立法委員職務是否相容,同法第二十七條規定國民大會複決立法院所提之憲法修正案,並制定辦法行使創制複決兩權若,立法委員得兼國民大會代表,是以一人而兼具提案與複決兩種性質不相容之職務,且立法委員既行使立法權,復可參與中央法律之創制與複決,亦顯與憲法第二十五條及第六十二條規定之精神不符,故立法委員不得兼任國民大會代表。」本號解釋大法官運用了文義解釋、論理解釋與體系解釋,試圖解決立法委員兼任官吏以外職務的問題。蓋憲法第七十五條僅限制立法委員不得兼任官吏,但對於官吏以外的職務是否得以兼任,則未予明定。大法官透過體系解釋就立法院與國民大會二機關之職權與功能的配置詳加分析,以推論立法委員與國民大會代表二職務之性質是否相容,並執此二職務性質並不相容為由,為立法委員不得兼任國民大會代表之宣告。從功能結構的觀點加以審視,本號釋憲聲請程序合法,大法官自應予以受理以進行實體解釋,惟從本號解釋文的結論觀之,其不得兼任的宣告雖無不妥,然如就其推論過程加以審視,其以「職務性質不相容」作為不得兼任的原因,不由令人質疑是否憲法權力機關職務性質相容,即可推出機關成員可互相兼任的結論。蓋從功能結構的觀點來看,權與權之間縱使因制衡機制而有交錯地帶,但一權乃不得侵及它權的核心領域甚至取代之,否則即有違憲政分權的本旨,進而因機關濫權導致權力傾斜之虞,從而威脅到立憲民主保障人權的核心價值。因此,憲法既於個別性根本規範創設了各個權力機關,則各機關必各自擁有其無可取代的職權與功能,為使權力間維持動態平衡,除非憲法上另有明文規定,否則縱使職務性質相容,亦不容有機關成員兼任之情況,以免破壞功能性權力分立原則。

三、監察委員兼任公職與執行業務問題

有關監察委員兼任公職與執行業務的問題,可見諸釋字第十五、十七、十九、二十、二十四、二十五、八十一、一二0號解釋。釋字第二十四與二十五號前已述及,故於此不再複述。釋字第十七號解釋文謂:「國立編譯館編纂按照該館組織條例規定係屬公職,依憲法第一百零三條監察委員不得兼任。」釋字第十九號解釋文謂:「憲法第一0三條所稱不得兼任其它公職,與憲法第七十五條之專限制兼任官吏者有別,其含義不僅以官吏為限。」此係單純就憲法第一0三條「公職」的概念,運用文義解釋與論理解釋加以澄清與詮釋,從功能結構的觀點加以審視,此二則解釋不論於程序上與實體上均稱妥適。釋字第十五號解釋文謂:「國民大會代表代表國民行使政權,自係公職,依憲法第一0三條之規定監察委員不得兼任,查憲法第一百條及第二十七條將對於總統副總統之彈劾與罷免劃分由監察院與國民大會分別行使,若監察委員得兼任國民大會代表由同一人行使彈劾權與罷免權,是與憲法劃分其職權之原意相違,其不應兼任更屬明顯,再查憲法草案第二十六條第一款及第二款原列立法委員、監察委員得為國民大會代表,嗣有代表多人認為於理無當提出修正案若干起,制憲大會依綜合審查委員會之意見將該條第一第二款刪去,亦可為不得兼任之佐證。」本號解釋大法官運用了文義解釋、論理解釋、體系解釋、歷史解釋,從功能結構的觀點加以審視,堪稱十分完善。

釋字第二十號解釋文謂:「省黨部省婦女工作委員會均係人民團體,其主任委員及理事自非憲法第一0三條所謂公職,至醫務人員既須領證書始得執業,且經常受主管官廳之監督,其業務與監察職權顯不相容,應認係同條所稱之業務,公立醫院為國家或地方醫務機關,其院長及醫生並係公職,均在同條限制之列。」此除就憲法第一0三條「公職」的概念,運用文義解釋與論理解釋加以澄清與詮釋外,尚以職權是否相容作為界定憲法第一0三條「業務」的標準。從功能取向分析法加以審視,釋憲聲請程序合法,大法官自應受理並進行實體解釋,惟大法官以職權是否相容作為界定憲法第一0三條「業務」的標準,是否意謂著只要業務與監察職權相容,監察委員即可執行此等業務?大法官將「業務」的概念限縮在「與監察職權不相容」的情況下,其理論根據何在?是否已逾越其權力界限而有修憲之嫌(按:憲法第一0三條原係規定:「監察委員不得兼任其它公職或執行業務。」經釋字第二十號解釋將「業務」概念加以限縮後,是否將之修改為:「監察委員不得兼任其它公職或執行與監察職權不相容之業務。」)?在在均值得商榷。此外,其謂「省黨部省婦女工作委員會均係人民團體,其主任委員及理事自非憲法第一0三條所謂公職」,惟人民團體不屬於「公職」範圍,但是否屬於「業務」範圍而同在禁止執行之列?蓋如根據「與監察職權不相容」作為界定「業務」的概念,則人民團體之設立依法亦須得主管官署之許可,而其所執行之業務亦須受主管官署之監督,是以其業務係與監察職權不相容,依憲法第一0三條之規定,當然屬不得執行之業務(參見釋字第一二0號解釋之不同意見書。)。大法官於此未予置喙,顯係其疏失所在。

釋字第八十一號解釋文謂:「民營公司之董事、監察人及經理人所執行之業務,應屬於憲法第一0三條所稱執行業務範圍之內。」釋字第一二0號解釋謂:「新聞紙、雜誌發行人執行之業務,應屬於憲法第一0三條所稱業務範圍之內。」其所持論據仍以是否與監察職權相容相宜為由,亦即以執行此項業務是否會危及監察委員超然地位,作為是否屬於憲法第一0三條業務範圍的判斷標準。其所生問題前已述及,於此不再複述。(按:第二次修憲雖將監察院改為「準司法機關」,但憲法第一0三條並未凍結,故仍應予適用。)

四、地方民意代表兼職問題

釋字第二0七號解釋文謂:「民意代表可否兼任他職,須視憲法或與憲法不相牴觸之法規有無禁止規定,或該項職務之性質與民意代表之職權是否相容而定。私立學校校(院)長責重事繁,私立學校法第五十一條第三項規定:『校(院)長應專任,除擔任本校(院)教課外,不得兼任他職』,旨在健全校務以謀教育事業之發展;省及院轄市議會議員、議長自不得兼任之。其在本解釋公布前已兼任者,應於兩項職務中辭去一項職務。」從功能結構的觀點加以審視,釋憲聲請程序合法,大法官於受理後,乃根據憲法或相關法規有關兼職的相關規定,以及先前幾則有關兼職解釋所確立的「職務是否相容」之判準,作為判斷省及院轄市議會議員、議長可否兼任私立學校校(院)長的依據,進而做出不得兼任的實體解釋,乃堪稱妥適。

本案如涉及憲法機關成員間可否相互兼任,而援引「職務是否相容」作為判準,勢將破壞功能性權力分立原則,惟本案係針對地方民意代表可否兼任憲法機關成員以外的職務,故以此判準並無不妥之處。(按:八十八年公布的地方制度法第五十三條規定:「直轄市議員、縣(市)議員、鄉(鎮、市)民代表,不得兼任其他公務員、公私立各級學校專任教師或其他民選公職人員,亦不得兼任各該直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所及其所屬機關、事業機構任何職務或名義。但法律、中央法規另有規定者,不在此限。直轄市議員、縣(市)議員、鄉(鎮、市)民代表當選人有前項不得任職情事者,應於就職前辭去原職,不辭去原職者,於就職時視同辭去原職,並由行政院、內政部、縣政府通知其服務機關解除其職務、職權或解聘。就職後有前項情事者,亦同。」)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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