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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

析論釋字第二八二、二九九、四二一號「國代報酬問題」

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


釋字第二八二號解釋文謂:「國民大會代表,依憲法所定職務之性質,不經常集會,並非應由國庫定期支給歲費、公費等待遇之職務,故屬無給職。本院釋字第七十六號解釋所稱:『就憲法上之地位及職權之性質而言,應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會』,非謂各該機關在我國憲法上之性質、職權或其人員之待遇相同。本院上開解釋,應予補充。至國民大會代表在特定情形下,例如集會行使職權時,所得受領之報酬,亦應與其他中央民意代表之待遇,分別以法律明定其項目及標準,始得據以編列預算支付之。國民大會代表,在同一時期所得受領之報酬,應歸一律。依動員戡亂時期臨時條款增加名額選出之國民大會代表,其所得受領之報酬,應與第二屆國民大會代表相同,乃屬當然。本解釋自中華民國八十一年一月一日起生效。」

從功能結構的觀點加以審視,本案係因立法委員依憲法第六十三條行使預算審查權發生國民大會代表是否為有給職之憲法疑義,根據司法院大法官會議法第四條第一項第一款提出釋憲聲請,於程序上堪稱合法,大法官自應予以受理。大法官受理後,乃運用文義解釋與論理解釋推論其非經常集會且非定期支領待遇,故依其職務之性質屬於無給職,但其在特定情況下行使職權時,仍得受領報酬,而此項報酬涉及人民之納稅負擔,自應以法律明定適當項目及標準,始得編列預算支付之,且於解釋文末尚附加生效期限,係預留立法時間,對立法自由形成範圍不論於空間面向或時間面向均予以尊重,十分符合功能結構的要求。

八十一年間,立法院在審查國民大會秘書處所草擬的「國民大會代表酬勞支給條例草案」時,對釋字第二八二號中的「無給職」與「國民大會在特定情形下例如集會行使職權時所得受領之報酬」的文義內容存有疑義,遂根據司法院大法官會議法第四條第一項第一款聲請釋憲,大法官並作出釋字第二九九號解釋。該解釋文謂:「中央民意代表之待遇或報酬,應視其職務之性質,分別以法律規定適當之項目與標準,始得據以編列預算支付之,以建立民意代表依法支領待遇之制度,本院釋字第二八二號解釋已明示其旨。該解釋所稱國民大會代表為無給職,係指國民大會代表非應由國庫經常固定支給歲費、公費或相當於歲費、公費之給與而言,並非在任何情形下,均毫無報酬之意。其所稱國民大會代表在特定情形下得受領報酬,主要係指集會行使職權時得受領各項合理之報酬,故舉以為例。至其他何種特定情形得受領報酬,係屬立法裁量問題,應由立法機關本此意旨,於制定有關國民大會代表報酬之法律時,連同與其行使職權有直接關係而非屬於個人報酬性質之必要費用,如何於合理限度內核實開支,妥為訂定適當項目及標準,以為支給之依據。於修訂其他民意代表待遇之法律時,亦同。本院上開解釋,應予補充。」

本號解釋提到「立法裁量」的概念,惟立法者規範形成的自由係以民意政治為依歸,雖然其規範的形成並不能牴觸憲法,但與「依法行政」的「行政裁量權」性質上並不同,故「立法裁量」的用語似有不妥之處。惟大體上來說,本號解釋不論在程序上或實體上,均符合功能結構的要求,充分尊重立法自由形成範圍,而不進行立法指導與建議,反倒是立法部門拋棄自己的權限,汲汲於向大法官諮詢,是否有違憲法上賦予其立法職權功能的本旨,頗令人深思。

八十六年間,國民大會秘書處於編制八十六年度預算時,擅自增列議長、副議長二人之歲費及公費,立法委員依憲法第六十三條行使預算審查權時,認為此乃明顯違背釋字第二八二號、第二九九號及中華民國憲法增修條文第七條規定(八十三年八月一日公布之中華民國憲法增修條文第七條規定:「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇,應以法律訂之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。」),並與國民大會代表報酬及費用支給條例規定不合,雖業經立法院審查通過,但仍主張此等違憲違法之預算,應自始不生效力,遂根據司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款聲請釋憲,大法官並作出釋字第四二一號解釋。

該解釋文謂:「中華民國八十三年八月一日公布之憲法增修條文第一條第八項規定,國民大會自第三屆國民大會起設議長、副議長,由國民大會代表互選之。國民大會議長對外代表國民大會,對內綜理會務,並於開會時主持會議,屬經常性之職位,與一般國民大會代表有異,自得由國庫支給固定報酬。至報酬之項目及額度,在合理限度內係屬立法機關之權限。是立法院通過八十六年度中央政府總預算中,關於議長、副議長之歲費、公費及特別費部分,與憲法尚無牴觸。國民大會議長、副議長,既為憲法上之國家機關,對外代表國民大會,且屬經常性之職位,復受有國庫依其身分、職務定期支給相當之報酬,除法律另有規定外,自不得兼任其他公職或執行業務,併此敘明。」

從功能結構的觀點加以審視,程序上合法自應予以受理;至於實體上,大法官乃重申「報酬之項目及額度,在合理限度內係屬立法機關之權限」,充分表現對立法自由形成範圍之尊重,並因應八十三年修憲所增設的國民大會議長、副議長之規定就釋字第二八二號與第二九九號加以補充解釋,使立法自由形成範圍有其憲法上的判準可循。惟大法官將國民大會議長、副議長定位為「經常性」之職位,是否意謂等同於「有給職」?是否為國民大會「常設化」為合憲性背書?似有商榷的餘地。(按:日後確實走向「常設化」,惟第六次修憲又將之改為「任務型」、「虛級化」。)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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