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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

論釋字第三四二號、第三八一號「議會自律原則問題」

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


八十三年間,立法委員針對立法院審議「國家安全會議組織法草案」、「國家安全局組織法草案」、「行政院人事行政局組織條例草案」明顯未經立法院完成二、三讀議決程序,即由總統依據憲法第三十七條及第七十二條公布,發生適用憲法此二條文之疑義,遂根據司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款之規定聲請釋憲,大法官並作出釋字第三四二號解釋。

該解釋文謂:「立法院審議法律案,須在不牴觸憲法之範圍內,依其自行訂定之議事規範為之。法律案經立法院移送總統公布者,曾否踐行其議事應遵循之程序,除明顯牴觸憲法者外,乃其內部事項,屬於議會依自律原則應自行認定之範圍,並非釋憲機關審查之對象。是以總統依憲法第七十二條規定,因立法院移送而公布之法律,縱有與其議事規範不符之情形,然在形式上既已存在,仍應依中央法規標準法第十三條之規定,發生效力。法律案之立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法,亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者,則釋憲機關仍得宣告其為無效。惟其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度,如尚有爭議,並有待調查者,即非明顯,依現行體制,釋憲機關對於此種事實之調查受有限制,仍應依議會自律原則,謀求解決。關於依憲法增修條文第九條授權設置之國家安全會議、國家安全局及行政院人事行政局之組織法律,立法院於中華民國八十二年十二月三十日移送總統公布施行,其通過各該法律之議事錄,雖未經確定,但尚不涉及憲法關於法律成立之基本規定。除此之外,其曾否經議決通過,因尚有爭議,非經調查,無從確認。依前開意旨,仍應由立法院自行認定,並於相當期間內議決補救之。若議決之結果與已公布之法律有異時,仍應更依憲法第七十二條之規定,移送總統公布施行。」從功能結構的觀點加以審視,不論於程序上或實體上均堪稱穩妥。

本號解釋文提出了「議會自律原則」的概念,根據其解釋理由書所作的說明,其謂:「依民主憲政國家之通例,國家之立法權屬於國會,國會行使立法權之程序,於不牴觸憲法範圍內,得依其自行訂定之議事規範為之,議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原則,行政、司法或其他國家機關均應予以尊重,學理上稱之為國會自律或國會自治。」

所謂民主憲政國家之通例,理由書乃列舉美、日、德三國為證以支持其看法。美國聯邦最高法院一八九0年裁判認為:法案經國會兩院議長署名送請總統批准並交付國務卿者,即應認該法案已經國會通過,無須審酌國會兩院之議事錄及有關文件。此係基於權力分立,各部門平等,互相尊重之意旨,司法機關就此等事項之審查權應受限制(見Field v. Clark, 143 U.S. 649)。日本最高裁判所一九六二年裁判認為:警察法修正案既經參眾兩院議決,並循法定程序公布,法院唯有尊重兩院之自主性,不應就上訴論旨所指有關制定該法議事程序之事實加以審理,進而判斷其有效或無效(日本最高裁判所大法庭一九六二年三月七日判決)。德國聯邦憲法法院一九七七年裁判亦認為:議會之議事規範除牴觸憲法者外,有關議事進行及紀律等事件,均屬議會自律之範圍。法律在審議過程中曾經不同黨派之議員參與協商,提付表決時又無基本爭議,則於表決時,不論出席人數如何,若未有至少五人以上議員之質疑,而經確認其無決議能力,即於決議之效力不生影響(BVerfGE 44,308ff.)(參見釋字第三四二號解釋理由書)。

解釋理由書並謂:「各國國會之議事規範,除成文規則外,尚包括各種不成文例規,於適用之際,且得依其決議予以變通,而由作此主張之議員或其所屬政黨自行負擔政治上之責任。故國會議事規範之適用,與一般機關應依法規嚴格執行,並受監督及審查之情形,有所不同。立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織之,代表人民行使立法權,憲法第六十二條定有明文。立法院行使職權之程序,憲法雖未詳加規定,惟其審議法律案,須依議事規範為之,而議事規範係由立法院組織法、議事規則及議事慣例等構成,與一般民主憲政國家國會所享有之自律權,並無二致。立法院於審議法律案過程中,曾否踐行其議事規範所定程序乃其內部事項,除牴觸憲法者外,屬於議會依自律原則應自行認定之範圍,並非釋憲機關審查之對象,此在各國實務上不乏可供參考之先例。」

足見立法程序或議事程序如果有牴觸憲法的情形,仍為得受大法官審查的範圍,否則即屬議會自律原則範圍之列,此係根據權力分立原則而來,十分符合功能結構的觀點。換言之,立法程序或議事程序仍為違憲審查權所及,並可採取明顯性審查標準進行較低密度的審查,而大法官對明顯性審查標準的詮釋為「法律內容牴觸憲法」或「立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵」(亦即違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵,如未經憲法第六十三條之議決程序即是),但「其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度,尚有爭議,並有待於調查者,則事實尚未明顯」,此時則仍循議會自律原則處理。其並於解釋理文與解釋理由書末段將此項標準套用在系爭事實中進行論證,可謂十分穩妥。

此外,國民大會於八十三年間,因進行修憲第一讀會之開議出席人數究應適用憲法第一七四條第一款或國民大會組織法第八條發生疑義,乃根據司法院大法官審理案件法第一項第一款的規定聲請釋憲,大法官並作出釋字第三八一號解釋。該解釋文謂:「憲法第一百七十四條第一款關於憲法之修改,由國民大會代表總額三分之二之出席及出席代表四分之三之決議之規定,係指國民大會通過憲法修改案時,必須之出席及贊成之人數。至於憲法修改案應經何種讀會暨各次讀會之出席及議決人數,憲法及法律皆未規定。修改憲法所進行之一讀會程序,並非通過憲法修改案,其開議出席人數究採國民大會組織法第八條代表總額三分之一,或採憲法第一百七十四條第一款所定三分之二之出席人數,抑或參照一般會議規範所定出席人數為之,係屬議會自律之事項,均與憲法無違。至自律事項之決定,應符合自由民主憲政秩序之原則,乃屬當然,併此指明。」

其理由書並謂:「……民意代表機關其職權行使之程序,於不牴觸憲法及法律範圍內,得依其自行訂定之議事規範為之,學理上稱為議會自律或議會自治。至議會規範除成文規則外,尚包括各種不成文例規,於適用之際,且得依其決議予以變通,業經本院釋字第三四二號解釋闡釋甚明。憲法增修條文第一條第九項規定『國民大會行使職權之程序,由國民大會定之,不適用憲法第三十四條之規定』,亦係本於同一旨趣……至於修改憲法如何進行讀會以及各次讀會之出席及可決人數,憲法及法律皆未加以規定,於不牴觸憲法範圍內,得依議事自律之原則為之,惟議事自律事項之決定,應符合自由民主之憲政秩序,乃屬當然……。」

足見即使是議會自律原則,亦不得與憲章與憲律有違,大法官受理後自可根據明顯性審查標準對本案進行低密度審查,經查並無違反憲法成立基本規定之明顯重大瑕疵,即屬政治自由形成範圍,應依議會自律原則交由政治部門自行處理,大法官不得代其作出決定,方符權力分立原則。故從功能結構的觀點加以審視,本案不論在程序上或實體上,均可謂十分穩妥。


原載於:陳怡如,《司法院大法官之憲政定位與功能》,國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文,2000.06,頁136、153~155。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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