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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

析論釋字第三十一、一五0號「立委任期問題」

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


釋字第三十一號解釋文謂:「憲法第六十五條規定立法委員之任期為三年,第九十三條規定監察委員之任期為六年,該項任期本應自其就職之日起至屆滿憲法所定之期限為止,惟值國家發生重大變故,事實上不能依法辦理次屆選舉時,若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停頓,則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違,故在第二屆委員未能依法選出集會與召集以前,自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權。」

本案係因第一屆立法委員任期於四十年五月七日屆滿後,因無法辦理次屆選舉,遂以行政權宜措施延長一年任期,並於民國四十一年與四十二年間循同一程序延長之,惟其任期又將於四十三年五月七日屆滿,而事實上無法辦理選舉的障礙仍未掃除,故主張仍應由第一屆立法委員繼續行使立法權以符合憲法五權制度之精神;此外,第一屆監察委員任期亦於四十三年六月四日間屆滿,惟事實上亦無法辦理次屆選舉,為使憲法精神五院制得以繼續運作,遂主張在第二屆監察委員未依法選出集會前,仍由第一屆監察委員繼續行使職權;此兩項主張提出於行政院經行政院會議決議後,乃函送司法院併案解釋。

大法官就本案的方法論上,除了運用文義解釋與論理解釋外,尚運用了目的解釋,而其立論依據即「憲法機關功能的維護」,此可謂已入憲的「國家理性」,惟「國家理性」的內涵並不僅止於此,諸如「自由民主憲政秩序」亦屬之,故當「憲法機關功能的維護」與「自由民主憲政秩序」相衝突時,大法官究應以何者為重即生疑義,故以此為立論依據並站不住腳。

此外,採行目的解釋亦不能因此溢出大法官的權力界限,易言之,大法官雖有權審查行政院會議對立法委員繼續行使職權的決議是否合憲,以捍衛憲法的核心精神,但其並無權為維繫五院制度而做出「在第二屆委員未能依法選出集會與召集以前,自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權」的政治性決定,此係屬政治自由形成空間,惟大法官仍應對此舉本於「憲章」立憲民主核心精神與「憲律」體系功能的設計進行合憲性控制,以確保憲法核心價值不受政治部門不當侵犯而致使國民主權原則與定期改選原則蕩然無存。

從功能結構的觀點加以審視,首先所要探討者乃大法官於程序上是否應予受理的問題。本案係由行政院根據司法院大法官會議規則第三條提出釋憲聲請(按:目前已為司法院大法官審理案件法所取代),係行政院於召開行政院會議處理立法委員與監察委員任期屆滿繼續行使職權之權宜措施時,適用憲法發生疑義,故其提出聲請於程序上並不違法,大法官自應予以受理。

其次所欲探討者,乃大法官於實體上應為如何之評價與非難的問題。憲法第六十五條與第九十三條乃分別就立法委員與監察委員的任期加以明定(按:憲法本文第九十三條現已為憲法增修條文第七條第二項所凍結:「監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經立法院同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。」),故不論根據文義解釋或論理解釋,均明確規定為三年與六年,此等任期制度乃係由制憲者創設,屬憲法的個別性根本規範,即憲律部分,為修憲者所得修改之部分;而諸如國民主權原則、定期改選原則等,則屬憲法的一般性根本規範,即憲章部分,為一部具實質意義的憲法所不可或缺,故即使是修憲政治力亦不得違抗,否則即有發生獨裁進而侵害人權之虞,而大法官所欲守護者,即隱藏在此部憲法後面的核心價值-一般性根本規範,以落實「憲法為人民權利保障書」之真意。

因此,針對本案,行政院會議以決議的方式使第一屆立法委員繼續行使職權,顯然係根據民國三十七年公布的動員戡亂時期臨時條款,即:「…總統在動員戡亂時期,為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議,為緊急處分,不受憲法第三十九條或四十三條所規定程序之限制…。」係為使憲政機關功能運行不墜的一權宜措施,惟此一舉措仍宜以不牴觸憲法的一般性根本規範為最低底線,易言之,大法官縱使以低密度的審查標準(明顯性審查標準)加以審視本案,其仍有牴觸定期改選原則之重大明顯瑕疵,不應由行政院會議決議使立法委員無限期的繼續行使職權,然時值第一屆監察委員任期亦將屆至,而國家發生重大變故事實上不能依法辦理次屆選舉的情況仍在,為使憲政機關的功能運行不墜,宜由國民大會透過修憲或修改動員戡亂時期臨時條款的方式在不違背定期改選原則的前提下,對立法委員與監察委員的任期妥為規劃,或附加期限或條件暫由第一屆立法委員與監察委員繼續行使職權,或修改選舉方式以因應第二屆立法委員與監察委員無法產生的窘境,凡此均屬政治自由形成空間,於本號解釋宣告後政治部門即應立即採取此等因應措施。

釋字第一五0號解釋文謂:「動員戡亂時期臨時條款第六項,並無變更憲法所定中央民意代表任期之規定。行政院有關第一屆立法委員遇缺停止遞補之命令,與憲法尚無牴觸。」其解釋理由書並謂:「本件聲請人聲請意旨略稱:憲法第六十五條雖規定:『立法委員之任期為三年』,但民國六十一年三月二十三日公布之動員戡亂時期臨時條款第六項第二款規定,則將憲法有關中央民意代表之任期,一律延長至『大陸光復地區次第辦理中央民意代表之選舉』為止,與之牴觸之法令,均應失效。聲請人等為第一屆立法委員候補人,經依該條款聲請遞補,並提起訴願、再訴願及行政訴訟,均被援引行政院所為停止遞補之命令,予以駁回,侵憲聲請人等憲法上所保障之權利,聲請予以解釋。按立法委員之任期為三年,憲法第六十五條著有明文。立法委員出缺時,由候補人依次遞補,其任期至原任任期屆滿之日為止,參照立法院立法委員選舉罷免法第二十九條及同法第四十五條之規定至為明顯。是第一屆立法委員於民國四十年五月七日任期屆滿之後,已無從遞補。第一屆立法委員於任期屆滿後,因國定發重大變故,事實上不能依法改選,為維護憲法樹立五院制度之本旨,在第二屆立法委員未能依法選出集會以前,繼續行使其職權,經本院釋字第三十一號解釋有案。依此解釋,第一屆立法委員任期屆滿之際,已任立法委員者,始能繼續行使其職權,經本院釋字第三十一號解釋有案。民國六十一年三月二十三日公布之動員戡亂時期臨時條款第六項第二款所稱:『第一屆中央民意代表依法行使職權』,與本院上開解釋法意相同。同款所稱:『第一屆中央民意代表,係經全國人民選舉所產生』;在立法委員,乃指民國三十七年當選及民國四十年五月七日前已依法遞補暨依民國五十五年三月二十二日公布之動員戡亂時期臨時條款第五項規定增選之立法委員而言。至前引同項款:『大陸光復地區次第辦理中央民意代表之選舉』一語,與憲法第六十五條後段:『立法委員選舉於每屆任滿前三個月內完成之』相若,乃為選舉時期之規定,而據同項規定:『總統得訂頒辦法充實中央民意機構,不受憲法第二十六條、第六十四條及第九十一條之限制。』其非變更第一屆中央民意代表任期之規定,尤為顯然。依上說明,行政院臺四十(內)字第二三三七號令暨有關第一屆立法委員之任期於民國四十年五月七日屆滿,此後遇有缺額,應停止遞補之命令,與憲法尚無牴觸。」

從形式上觀之,其謂動員戡亂時期臨時條款並無改變憲法上定期改選之本旨,而第一屆立法委員任期既已屆滿,自無遞補問題,行政院有關第一屆立法委員遇缺停止遞補之命令自不違憲,惟在此憲法框架下,總統訂頒辦法充實中央民意機構為其政治自由形成空間,自應對其因應國家重大變故無法定期改選事實所採的權宜措施加以尊重,故似符功能結構的觀點。

惟如欲進一步探究違憲審查制度的建制目的,此號解釋對於立憲民主所欲捍衛的憲法核心價值(憲章,即一般性根本規範)則有功能不彰之處。蓋動員戡亂時期臨時條款第六項第二款「大陸光復地區次第辦理中央民意代表之選舉」實不應與憲法第六十五條後段「立法委員選舉於每屆任滿前三個月內完成之」等同而語,二者雖均係選舉時期之規定,然憲法第六十五條係指立法委員三年任期屆滿前三個月內完成選舉,其任期制度係採「定期制」,選舉日期明顯可為一般民眾所預見;而動員勘亂時期臨時條款第六項第二款的規定實已將憲法對立法委員的任期制度修改成「銜接制」,此雖為修憲政治力所得自由調整之「憲律」部分,故「定期制」改為「銜接制」並不違憲,反而為因應國家當前重大變故的權宜措施,但其以「大陸光復」為選舉日期並無法明顯為一般民眾所預見,更有違反定期改選原則(憲章)之虞,深具使立憲民主變質為獨裁專制的可能性。故其於解釋文中謂:「動員戡亂時期臨時條款第六項,並無變更憲法所定中央民意代表任期之規定……。」實則早已變更任期制度(憲律),且有牴觸定期改選原則(憲章)之虞。鑒於司法院大法官的違憲審查本質具被動性,故其對於非聲請違憲審查的標的(動員戡亂時期臨時條款)自無權為違憲警告性解釋,因而就大法官功能的無法發揮實亦不應予以苛責。惟其審查標的雖係行政院命令,但於審查過程實已兼及於動員戡亂時期臨時條款,則其在審查過程對動員戡亂時期臨時條款為合憲性背書並明白揭示於解釋文,此舉是否妥當,實值深思。


原載於:陳怡如,《司法院大法官之憲政定位與功能》,國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文,2000.06,頁149~152。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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