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農村土地承包合同違約責任研究

文 / 馮興吾
【台灣法律網】


文/馮興吾 阮祥龍

內容摘要:農村土地承包合同是保障農民權益、促進農業發展、保持農村穩定的基礎。農村土地承包合同的特徵表現為主體特定性、客體特殊性、期限長期性等。合同當事人必須履行一定的義務,有權依法要求侵害人承擔違約責任。

關鍵字:土地承包合同 違約 責任

  農村土地承包合同是指農村集體經濟組織的成員或農村集體經濟組織以外的人與其集體經濟組織之間簽訂的承包農村土地,並交付一定收益的協議。農村土地承包合同主要包括發包方、承包方的名稱,發包方負責人和承包方代表的姓名、住所;承包土地的名稱、坐落、面積、質量等級;承包期限和起止日期;承包土地的用途;發包方和承包方的權利和義務;違約責任等。農村土地承包合同包括書面合同、口頭合同、任務下達書,以及其他能夠證明承包經營關係的事實和檔。

  一、農村土地承包合同的法律特徵

  1、農村土地承包合同主體具有特定性

  農村土地承包合同的發包人只能是農村集體經濟組織,包括村內各農村集體經濟組織或者村民小組、村經濟組織或者村民委員會、鄉(鎮)農村集體經濟組織等。非農村集體經濟組織不能成為農村土地承包合同的發包人。根據《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)第12條的規定,農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有,由村集體經濟組織或者村民委員會發包;已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包;國家所有依法給農民集體使用的農村土地,由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包。

  農村土地承包合同的承包人一般是農村集體的成員,其中包括本村集體經濟組織的成員,也包括其他村集體的成員,或者是本村與他村集體的成員的聯合。在有些情況下,承包人也可以是非農村集體的成員。

  從承包人的組成看,包括個人家庭承包、合夥承包、集體承包等。家庭承包的承包方應是本集體經濟組織的成員。不宜家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,可通過招標、拍賣、公開協商等方式承包,並應當簽訂承包合同。但是,以招標、拍賣、公開協商承包農村土地,本集體經濟組織在同等條件下有優先承包權。

  2、農村土地承包合同客體的特殊性

  農村土地承包合同的客體是集體所有或國家所有依法由集體使用的農村土地的使用權。《農村土地承包法》第2條規定的農民集體所有和國家所有依法由農村集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用於農業的土地是農村土地使用權的載體。

  3、農村土地承包合同的期限具有長期性

  土地是一種可以永續利用的生產資料。經營者只有擁有長期穩定而有保障的土地使用權,才有增加投入、用心養護、改善地力的積極性,從而提高土地生產力。由於農村土地承包合同的客體為農村土地,而農村土地的生產、開發週期都很長,故合同的期限一般也較長。短的幾年,長的十幾年,甚至幾十年,《農村土地承包法》第20條規定:“耕地的承包期為三十年;草地的承包期為三十至五十年;林地的承包期為三十至七十年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批准可延長。”

  4、承包人依法取得的承包經營權受法律保護

  承包人對承包的財產享有佔有、使用、收益和一定範圍內的處分權。《中華人民共和國民法通則》第80條第2款規定:“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權,受法律保護”。第81條第3款規定:“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、沙灘、水面的承包經營權,受法律保護。”《農村土地承包法》第4條規定:“國家依法保護農村土地承包關係的長期穩定。”

  二、農村土地承包合同當事人的義務

  1、發包方的義務

  (1)維護承包方的土地承包經營權,不得非法變更、解除承包合同
  承包方通過家庭承包取得的土地承包經營權,是承包方依法享有的一項獨立的權利,受到國家法律的保護。包括發包方在內的任何組織和個人不得侵犯承包方的土地承包經營權,不僅如此發包方還有義務維護承包方的土地承包經營權,不得非法解除、變更土地承包合同。

  (2)尊重承包方的生產經營自主權,不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動
  承包方依法享有土地承包經營權,有權依法自主組織生產經營活動,不受其他組織和個人的干涉。這是實行家庭承包制的一個重要內容,克服了過去“吃大鍋飯”、“大集體”的弊端,極大地調動了廣大農民的生產積極性。因此,發包方有義務尊重承包方的生產經營自主權,承包方依法開展正常的生產、經營活動,發包方不得干涉。

  (3)依照承包合同約定為承包方提供生產、技術、信息等服務
  集體經濟組織或村民委員會具有一定的經濟實力,而且,作為發包方有權依照法律規定和承包合同規定向承包方收取承包費。與此相對應,發包方也有義務依照承包合同的規定,為承包方提供生產、技術、信息等服務。如向承包方提供機械耕作、排灌、植保、良種、生產資料供應、農產品運銷等方面的服務。根據各地的實際情況和服務內容的差別,發包方也可以收取適當的費用,這樣做既為承包方提供了服務,又壯大了集體經濟實力。

  (4)執行縣、鄉(鎮)土地利用總體規劃,組織本集體經濟組織內的農業基礎設施建設
  土地利用總體規劃是土地利用的基本依據,發包方在發包土地、依法調整承包地的過程中,必須認真執行縣、鄉(鎮)土地利用總體規劃,不得違反規劃佔用耕地或者開發利用其他土地資源。作為農業基礎設施的鄉村機耕道路、機井和灌溉排水等工程建設,通常涉及本集體經濟組織全體成員的共同利用,而且依靠個別承包戶的力量又很難完成,必須由發包方統一組織進行。

  (5)法律、行政法規規定的其他義務
  例如《農村土地承包法》第63條的規定,發包方在承包過程中不得違反規定預留機動地或者增加機動地的面積,預留的機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五。又如,按照《農民承擔費用和勞務管理條例》的有關規定,“三提五統”的收取和管理,應當接受本集體經濟組織成員的監督;不得通過承包合同向承包方收取法律、法規規定以外的費用等。

  2、承包方的義務

  (1)維護土地的農業用途,不得用於非農建設
  我國是一個土地資源匱乏的國家,人多地少是我們的基本國情,必須十分珍惜和合理利用土地。為此,國家建立了嚴格的耕地和基本農田保護制度,嚴格控制農用地轉為非農用地,對耕地實行特種保護,以確保國家的糧食安全。承包地是用於農業的土地,承包方必須維持承包地的農業用途,不得擅自將承包地用於非農業建設。

  (2)依法保護和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害
  該項義務要求承包方在承包經營的過程中,應當保護承包地的土地生態及其環境的良好性能和質量。在利用土地、提高土地生產能力的同時,注意採取相應的措施,保護土地的質量和生態環境,防止水土流失和鹽漬化等,保護和提高地力。

  (3)法律、行政法規規定的其他義務
  按照《土地承包法》第17條第3項的規定,法律、行政法規可以規定承包方承擔其他義務。地方性法規、規章及其他規範性檔無權給承包方設定新的義務。

  三、農村土地承包合同的違約責任

  1、發包方的主要違約形式及責任

  (1)干涉承包方依法享有的生產經營自主權
  承包方依照《農村土地承包法》第16條第1項的規定,依法享有承包地使用、收益的權利,有權自主組織生產經營和處置產品,這就是承包方的生產經營自主權的基本內容。目前,在一些地方,不尊重農民生產經營自主權的問題還比較突出。有的發包方為了完成上級佈置的任務,建樣板田、示範基地等,不顧承包農民的意願,強迫他們種植某種作物;有的發包方為了發展農業產業化、實行規模經營等,強迫承包方統一耕種某種作物;有的發包方假借統一管理等名目,強迫承包方購買指定或代銷的種子等農業生產資料。承包方如不同意,有的發包方即採取不正當手段強制推行,甚至砍毀承包方已經耕種的作物。當承包方按照發包方的強制要求耕種,產品出現賣難、減產等問題時,發包方又不予解決或者無力解決,給承包方造成損失。農民意見很大,有的還造成了社會問題。因此,本文特別強調,發包方要尊重承包方的生產經營自主權,在推行農業產業化、規模經營的過程中,要充分尊重農民的意願,讓農民真正看到實惠,決不能非法干涉承包方依法享有的生產經營自主權。對上述違約行為,發包方應當承擔停止侵害、恢復原狀、排除妨害、賠償損失的民事責任。

  (2)發包方非法變更、解除合同
  承包合同依法成立後即具有法律效力,雙方當事人必須認真履行,任何一方均不得擅自變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第26條和第27條的規定,家庭承包的,在承包期內,非發生法律規定的事由,並經過法定程式,發包方不得收回和調整承包地,這是該法賦予農民長期而有保障的土地使用權的核心內容。同時發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。當前,有的鄉村幹部不注意尊重農民的生產經營自主權,習慣用計劃經濟的思想和行政干預的手段指導農業生產,強制收回承包地。農民如不接受,發包方便通過不正當手段操縱村民會議或者村民代表會議,達到少數服從多數產生有關決議,強迫農民違背自己的真實意願,放棄或者變更其土地承包經營權。此外,發包方不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包,也不得將承包地收回抵頂欠款。有上述行為之一的,根據《農村土地承包法》第54條的規定,發包方應承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。

  (3)強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉,剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權
  土地承包經營權的流轉,是在堅持以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度的條件下,以市場的方式配置農用地資源,促進農村富餘勞動力轉移,提高農業生產效率的一個好辦法。但是,土地承包經營權的流轉必須是在尊重農民的意願的基礎上,由承包方自願進行。《農村土地承包法》第10條規定:“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉”。第34條規定:“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”。承包方在進行土地承包經營權的流轉時,除以轉讓方式流轉須經發包方同意外,其他流轉的方式,發包方一律無權干涉。但是,目前在一些地方的農業結構調整和產業化發展過程中,發包方以結構調整和發展農業產業化為藉口,以各種手段強迫承包方將承包地進行流轉,集中土地搞所謂“規模經營”和“產業化”。這些行為都是嚴重地侵害了承包方的土地承包經營權的違法行為。

  男女平等,是憲法的原則。《農村土地承包法》第6條規定:“農村土地承包,婦女與男子享有平等的權利。”第30條又對婦女結婚、離婚、喪偶時處理承包地問題的原則作了規定。但是,實踐中,剝奪、侵害婦女土地承包經營權的行為也經常發生,其表現形式很多,有的是婦女出嫁時,不論何種情況一律收回其承包地,有的是在承包時不能做到男女平等,有的是非法剝奪婦女的繼承權等。

  對上述侵權行為,根據《農村土地承包法》第54條的規定,發包方應承擔停止侵害、恢復原狀、排除妨害、賠償損失等民事責任。

  (4)發包方未依合同約定交付承包標的
  農村土地承包合同生效後,發包方應依合同約定的時間或條件將標的物交付給承包方經營使用,否則,即構成違約。如發包方逾期交付、拒絕交付等行為給承包方造成損失的,應承擔違約賠償責任。最高人民法院《關於審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》(以下簡稱《若干規定》)第26條規定:“承包合同轉包後,因發包方的原因,致使轉包合同不能履行,給轉包後的承包方造成損失的,轉包後的承包方起訴承包方時,人民法院可以通知發包方作為第三人參加訴訟,並根據其過錯,確定其應承擔的相應責任”。

  2、承包方的主要違約形式及責任

  (1)承包方改變土地的農業用途,用於非農建設
  承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利,根據《農村土地承包法》第17條的規定,承包方又有維持土地的農業用途、不得用於非農建設的義務。土地管理法對於農業用地轉為建設用地規定了嚴格的轉用審批程式和征地、用地批准程式。將農業用地轉為建設用地,必須依照土地管理法的規定,經過有關人民政府或有關行政主管部門批准。承包方未履行土地管理法規定的批准手續,或者採取欺騙手段騙取批准,將承包地用於非農業建設的,其行為應當依照土地管理法的規定,由縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門給予處罰。此外,根據《農村土地承包法》第56條的規定,當事人一方不履行合同義務或履行義務不符合約定的,應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任。如承包方在承包經營活動中出現上述行為,即是嚴重的不履行合同義務或履行義務不符合約定的行為,就應承擔相應的違約責任。

  (2)承包方進行破壞性、掠奪性經營,給土地造成永久性損害的
  給土地造成永久性損害,是指由於對土地的不合理耕作、掠奪式經營、建造永久性建築物或者構築物、取土、採礦以及其他不合理使用土地的行為,造成土地荒漠化、鹽漬化、破壞耕作層等嚴重破壞耕種條件的情況,以一般的人力、物力難以恢復種植條件的損害。發包方一旦發現承包方有給承包地造成永久性損害情況的行為時,有權制止承包方的行為,並有權要求承包方賠償由此造成的損失。《農村土地承包法》第60條第2項規定:“承包方給承包地造成永久性損害的,發包方有權制止,並有權要求承包方賠償由此造成的損失”。《若干規定》第28條規定:“因承包方隨意改變土地用途或者對承包經營的標的物進行破壞性或者掠奪性生產經營,發包方要求承包方對造成的損失給予賠償的,人民法院應當予以支援”。

  (3)承包方沒有依約定交納承包費  
        農村土地承包合同的承包方有依合同約定交納承包費的義務。承包方應當依承包合同約定的時間、期限、數額交納承包費,不得無故逾期交納、拒絕交納或少交納,否則,即構成違約。構成違約的,應當按照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任,對於因承包費或交納承包費等方面產生爭議的,承包合同的雙方當事人可請求人民法院予以解決。《若干規定》第9條規定:“農業承包合同中,對承包金額或交納承包金的比例或者範圍沒有約定或者約定不明確的,人民法院可在查清事實,分清責任的基礎上主持雙方當事人進行調解。當事人不願調解或調解不成的,依照本規定第8條的規定處理”。即人民法院在審理農業承包合同糾紛案時,對承包合同中所約定的承包方應當承擔的義務中,超過有關法律、法規和政策規定的,超過的部分不予保護。但是,以招標、拍賣方式承包的,承包費通過公開競標、競價確定;以協商等方式承包的,承包費由雙方議定。


參考文獻:
1、韓長斌:《關於土地承包經營權流轉的幾點認識》,《求是》 2003年第7期
2、沈方:《農村承包合同公證的調查與思考》,《安徽公證》 2002年第3期

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作者簡介
馮興吾,男,漢族,1964年12年出生,安徽省宣城人,先後畢業于安徽警官職業學院、安徽大學、華東政法學院,2002年5月安徽大學研究生院經濟管理專業研究生課程班結業,現任安徽省宣城市公證處主任。
1986年從事司法業務、1990年從事律師業務工作、1993年從事公證業務工作,長期擔任金融機構的常年法律顧問,在中央、省部級等刊物上發表論文數十篇,其中《保證合同中保證責任探析》入選《世紀之交·中國金融改革論文集》、《談最高額抵押的法律適用》入選《中國行長(經理)研究文選(1998年版)》、《銀行債權執行難的原因及對策》入選《中國行長(經理)研究文選(1999年版)》、《談撤銷權在銀行業務中的運用》入選《中國行長(經理)研究文選(2000年版)》、《船舶抵押借款合同之法律研究》入選《中國行長(經理)研究文選(2001年版)》、《個人購房的問題及對策》入選《中國行長(經理)研究文選(2002年版)》、《論貨款合同不履行的原因及對策》入選《中國管理科學文庫》、《改制企業的債務承擔》入選《中國社會科學文選》、《論企業改制中銀行債權保全》在十三省(市、區)法學會經濟法學術研討會上被評為二等獎,其業績1999年被載入《中華魂·中國百業領導英才大典》。
安徽省宣城市公證處
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