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析論釋字第五二0號「核四釋憲問題」(下)

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


釋字第五二0號解釋實乃涉及行政權與立法權之分際界定問題。究竟行政權在法治國原則與依法行政原則此等憲法基本原則的框架下,是否仍擁有立法權不得侵犯之核心領域?綜觀世界各國根據行政立法二權之關係,乃將憲政體制大致區分為總統制、內閣制與半總統制三大類。美國是採總統制的典型國家,以權力分立為原則,總統是行政首長,由人民直選產生,並有固定任期,具直接民主正當性的國會雖可為所欲為,但卻不能以不信任投票迫使總統去職。英國是採內閣制的典型國家,以權力融合為核心,基於同意信任原則、負責精神與副署制度建立起內閣與國會之互動關係。法國則是採半總統制的典型國家,除總統與總理共享行政實權外,內閣與國會亦具有某種程度的連結。

有關吾國的憲政體制,雖五權憲法的基本架構仍在,但經過幾次的憲法變遷與政黨輪替,權力的組成要素早已發生重大轉變。揆諸現行憲法及增修條文規定,總統係由人民直選產生(憲法增修條文第二條第一項),為國家元首(head of state),對外代表中華民國(憲法第三十五條)﹔行政院長則由總統直接任命(憲法增修條文第三條第一項),又行政院既為國家最高行政機關(憲法第五十三條),則行政院長理所當然自為國家政府首長(head of government)或行政首長(chief executive)。總統握有統帥全國陸海空軍(憲法第三十六條)、公布法律及發布命令(憲法第三十七條)、締結條約及宣戰媾和(憲法第三十八條)、宣佈戒嚴(憲法第三十九條)、大赦特赦減刑復權(憲法第四十條)、任命文武官員(憲法第四十一條)、授與榮典(憲法第四十二條)、院際調解權(憲法第四十四條)、發布緊急命令(憲法增修條文第二條第三項)、設國家安全會議及所屬國家安全局(憲法增修條文第二條第四項)、被動解散立法院(憲法增修條文第二條第五項)等權力﹔行政院除了具有政務部門的決策權與事務部門的執行權之外,原則上,政務部門必須領導事務部門,且政務部門必須要對立法院負責(憲法增修條文第三條第二項及憲法第五十八、六十三條)。足見在吾國憲政體制下,理論上雖然總統可僅止於行使對外象徵性國家元首之功能,而行政院可致力於行使對內行政事務,惟在政黨政治的影響下,總統如與行政院屬於同一黨,則憲政體制功能運作上即換軌至總統制,總統即兼有國家元首與行政首長之身分﹔倘總統與行政院不屬同一黨,則憲政體制功能運作上即換軌至內閣制,此時總統僅具國家元首身分,至於行政首長的角色則仍由行政院長扮演。足見在憲政運作下,總統與行政院長實有共享行政權之可能性,加以行政權與立法權又有諸如解散權、倒閣權等憲政機制的連結,故吾國行政立法互動模式實與法國的半總統制最為接近。

綜觀憲政體制的最大困境,乃在於分裂政府的產生。換言之,世界各國憲政體制不管是採總統制也好,半總統制也好,如果遇有國會多數黨與總統所屬政黨不同的局面,憲政僵局將難以避免。在諸如美國等總統制的國家中,行政權與立法權乃貫徹嚴格的權力分立理論,行政立法缺乏互動機制,倘遇有分裂政府情形,僅能透過政黨等無形政府協商的方式,來紓解彼此的僵局以取得共識,如此政府才能在穩定的前提下有效能的運作,惟此亦可能淪為政黨分贓、肉桶分肥的政治,而原本支持的選民亦可能因妥協的結果與選前政見不符而跑票。

在諸如法國第五共和國等半總統制的國家中,行政立法二權並無像總統制那樣的嚴格分立,其彼此間仍擁有互動的機制,諸如倒閣權與解散權,加以其尚有可能因為政黨的因素在總統制與內閣制之間來回擺動,故如遇有分裂政府的局面,總統不僅可透過任用國會多數黨所支持的人當閣揆,倘其堅持任用與其同黨(居國會少數黨)者擔任閣揆,其尚可主動解散國會設法使國會多數黨與總統所屬政黨同一黨,甚至其尚可主動將國會所通過的任何法律交付由人民複決,由人民擔任仲裁者,這對於總統與國會均具民意基礎、均有選票壓力的情況下,不啻為一個解決僵局的好方法,亦可解決分裂政府所帶來的政局癱瘓。

惟吾國憲政運作雖與半總統制較為相近,但總統並不具有主動解散國會的權限,只有在立法院通過不信任案的條件下才能行使解散權。此外,總統在其既有民意基礎的壓力下,亦無法主動將國會所通過的任何法律交付由人民複決,以兌現其政見。如此之憲政設計不但無法彰顯政黨政治的良性互動,該分權架構亦無法發揮真正的制衡作用,對於立法院的濫權將無法對抗,以致立法權獨大,行政權不彰,這對政府的穩定與效能而言,不啻是一大斲傷。

基此,在現行憲政體制下,行政權如欲得以暢行無阻,仍須有賴立法院多數黨的支持適足以為功。換言之,行政立法之互動並不能單純從靜態憲法規範面作詮釋,實宜兼從動態憲政權力面作觀察,如此方能把握憲法之真義。揆諸本號解釋,大法官實乃掌握了上述原則以為釋憲考量,且大體上其並未脫溢出憲法所賦予的功能結構,與權力分立原則尚屬相符。惟其解釋宣告後的規範作用,仍不足以彰顯其憲政仲裁者的功能。姑不論司法釋憲體系規範面、制度面、文化面是否有所缺失,單就本號釋憲內容,即有以下幾點闕漏:

(一)審查判準依據不明

本號解釋文中雖建構出三項判斷行政院停止執行核四預算是否違憲的判準,惟其係根據何理論進行建構,卻交待不清。很明顯的,判準一、三與判準二是以「重要性理論」作為區隔依據。所謂「重要性理論」,係指凡涉及基本權重要性與政治重要性此等重要事項者,均屬法律保留之範圍,換言之,基於民主原則與法治國原則,此等重要事項均有必要由國會參與決策,以確保對基本人權之尊重及對憲政秩序之維護。基此,本案行政院會議決議停止執行之核四預算案,係與儲備能源、環境生態、產業息息相關,除了預算案本身與人民的財產權有關以外,興建核四決策更對人民的生命、身體、財產的安全具有重大影響,實具政治重要性與基本權重要性,此等重要事項基於民主原則與法治國原則,均有必要由國會參與決策。

根據「重要性理論」可知,本案既屬重要事項之列,必須國會參與決策方能使其程序合法正當,則本案究屬判準一的情況或是判準三的情況?換言之,判準一與判準三之區隔標準何在?鑒於程序正義、正當法律程序(due process of law)此等原則屬憲法基本原則的層次,故有關行政程序法的相關法理應可援用。申言之,根據行政程序法第一一一條(註一)之法理可知,必須程序具有重大明顯瑕疵方屬無效,否則即非無效(註二)。「無效」程序(瑕疵已臻重大明顯)自無補正之問題,惟倘屬「非無效」之程序(瑕疵未臻重大明顯),亦非概得補正。換言之,如該程序瑕疵性質會造成實體瑕疵之情況,則屬不得補正之列﹔如該程序瑕疵性質不會造成實體上的瑕疵,則屬可予補正之列。

基此,判準一與判準三之區隔標準,乃在於該程序瑕疵之性質是否屬可予補正者。而程序瑕疵可否補正之判準,則視該程序瑕疵是否會導致實體瑕疵之情況而定。倘程序瑕疵的性質不會造成實體瑕疵,即可透過補正程序使其瑕疵獲得治癒﹔如該程序瑕疵的性質會造成實體上的瑕疵,則無法透過補正以治癒其瑕疵,此時實可逕以另一合憲行為予以取代。

本案行政院停止執行核四預算案之決定,雖未踐行憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢之程序,然此等程序瑕疵並不必然造成實體決定之瑕疵,換言之,行政院未踐行此等程序僅屬效力未定問題,尚非不得補正,故屬判準三之情形。本號解釋實應將此等判準建構緣由及理論依據詳加說明,如此方可謂善盡說理之義務(duty to give reasons)。

(二)未揭示審查密度標準

司法院大法官歷年來就憲法行為所建構的審查密度理論─「重大明顯瑕疵理論」,實可將之定位為功能法所建構的「明顯性審查標準」。此可觀諸釋字第三四二、三八一、四三五、四九九、四一九等號解釋。

釋字第三四二號解釋文謂:「……法律案之立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法,亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者,則釋憲機關仍得宣告其為無效。惟其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度,如尚有爭議,並有待調查者,即非明顯,依現行體制,釋憲機關對於此種事實之調查受有限制,仍應依議會自律原則,謀求解決……。」釋字第四三五號解釋理由書謂:「…於維持議事運作之限度內…故應尊重議會自律之原則,惟遇有情節重大而明顯,或經被害人提出告訴或自訴時,為維護社會秩序及被害人權益,亦非不得依法行使偵查之權限……。」此係大法官對立法院的議會自律事項所建構的審查標準。

釋字第三八一號解釋理由書謂:「……至於修改憲法如何進行讀會以及各次讀會之出席及可決人數,憲法及法律皆未加以規定,於不牴觸憲法範圍內,得依議事自律之原則為之,惟議事自律事項之決定,應符合自由民主之憲政秩序,乃屬當然……。」釋字第四九九號解釋文謂:「…修改憲法亦係憲法上行為之一種,如有重大明顯瑕疵,即不生其應有之效力。所謂明顯,係指事實不待調查即可認定;所謂重大,就議事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性,而違反修憲條文成立或效力之基本規範…。」此則係大法官對國民大會的議會自律事項所建構的審查標準。

釋字第四一九號解釋理由書謂:「…判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲程度,在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時,亦有上述瑕疵標準之適用(參照本院釋字第三四二號解釋)。所謂重大係指違背憲法之基本原則,諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障,或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言;所謂明顯係指從任何角度觀察皆無疑義或並無有意義之爭論存在…。」此雖係針對副總統兼任行政院院長一事所為之解釋理由書,但其文義似指稱以「重大明顯瑕疵」作為判斷所有憲法行為是否達違憲程度的審查標準,而未再就不同審查標的建構更細緻的審查密度。故「重大明顯瑕疵」雖可將之視為明顯性審查標準,但針對不同憲法機關所為之不同憲法行為宜再秉持功能結構的觀點建構更細緻的審查密度。

基此,如援此重大明顯瑕疵理論審查行政院停止執行核四預算案之行為,必須其行為有瑕疵,且該瑕疵已達重大明顯,方得以違憲宣告加以非難。本案行政院會議決議停止執行之核四預算案,係與儲備能源、環境生態、產業息息相關,除了預算案本身與人民的財產權有關以外,興建核四決策更對人民的生命、身體、財產的安全具有重大影響,根據重要性理論,此等重要事項除了應屬法律保留的範圍之外,自屬立法院應予嚴密監控之國家重要政策,行政院執行與否均應踐行憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢,如此方屬合憲,否則程序即有瑕疵。惟此等瑕疵之事實雖不待調查即可認定,但該瑕疵之存在尚不足以使行政院停止執行之核四預算案喪失其程序之正當性,該程序上的瑕疵尚可因補正而治癒,故程序之瑕疵未臻重大,未達違憲程度,屬效力未定,必待補正方可使該行為發生法律效果。

此外,如將程序正義此等正當法律程序(due process of law)視為憲法基本原則據以審查,亦可得到相同的結論。此時實可援引行政程序法第一一一條之法理加以審查。換言之,必須程序具有重大明顯瑕疵方屬無效,否則即非無效。由於該程序上的瑕疵尚可補正,故瑕疵未達違憲程度,尚非無效,僅屬效力未定。

本號解釋文之結論雖與上述相同,但卻未明白揭示其審查密度為何,實有其未盡之處。

(三)未援用任何違憲與否之宣告模式

 釋字第四一九號解釋理由書謂:「……憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法,性質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者,須其瑕疵已達重大而明顯之程度始屬相當,若未達到此一程度者,則視瑕疵之具體態樣,分別定其法律上效果。是故設置憲法法院掌理違憲審查之國家(如德國、奧地利等),其憲法法院從事規範審查之際,並非以合憲、違憲或有效、無效簡明二分法為裁判方式,另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效、尚屬合憲但告誡有關機關有轉變為違憲之虞,並要求其有所作為予以防範等不一而足。本院歷來解釋憲法亦非採完全合憲或違憲之二分法,而係建立類似德奧之多樣化模式,案例甚多,可資覆按……。」此可謂從功能結構觀點出發的宣告模式。
 
綜觀吾國釋憲實務,亦建構不少宣告模式的類型,約略可分為「違憲無效宣告」、「未附失效或修法期限與修法指示單純違憲宣告」、「附失效期限單純違憲宣告」、「附修法指示單純違憲宣告」、「附修法期限與修法指示單純違憲宣告」、「附失效期限與修法指示單純違憲宣告」、「附修法指示的警告性解釋」、「合憲宣告」及「未表明違憲或合憲之宣告」等九大類型,前六種均屬違憲宣告,倒數第二種及第三種則屬合憲宣告,最後一種宣告模式則僅純屬憲法疑義之闡明。惟此等宣告模式誠屬開放性質,日後尚可基於不同的案型建立新的宣告模式。
 
本案根據重大明顯瑕疵之審查標準進行低密度的審查之後,得知程序瑕疵程度尚未達違憲程度,蓋其尚得因補正而治癒,屬效力未定,惟如遲遲未予補正,將使效力長久懸而未決,此乃不利於法律安定性與憲政秩序之維護。因此,大法官於本案實宜為限期補正之警告性解釋。換言之,其應於解釋文末揭示「…雖不違憲,但應於…月內補正程序…」,如此方不致使行政院與立法院之僵局持續下去。惟本號解釋文大法官採行的宣告模式竟是「未表明違憲或合憲之宣告」,此乃益發容易引起爭議,無利於憲政僵局之化解。
 
釋字第五二0號解釋一出爐所引發的政治效應,朝野各有解讀,因為解釋文中並未明確宣告違憲或合憲,徒留朝野及行政、立法部門各說各話的空間。儘管大法官根據憲法上現有的憲政機制,明確指出三條解決途徑,惟在朝野寄望大法官能解決此等憲政爭議之情況下,此等「該決未決」的宣告模式,益發加劇行政院與立法院的對立,以致一切彷彿又回到了原點。立法院要求行政院應先恢復續建,在野黨要求行政院長負起政治及法律責任,再到立法院報告;行政院及執政黨,則強調核四停建沒有違法違憲,只需到立法院報告補正程序。因此,除非是行政院先讓步,否則行政院長還是難以踏進立法院一步。此等政治效應之引爆,乃嚴重損及大法官的權威性,儘管問題關鍵乃在於國人缺乏立憲民主信仰的情操,以致私益(政黨利益)掛帥而置公益(全體民眾福祉)於不顧,惟大法官是否亦須為其產出效果負責?換言之,大法官的功能是否足以負荷此等憲政仲裁者的角色機能?如果可以,則其釋憲體系運作過程中到底出了什麼問題以致仲裁機能不彰?如果不行,則其制度面或規範面是否應相應賦予其仲裁機能,以滿足政治體系與一般民眾對大法官仲裁憲政爭議的需求?凡此實值有關當局深思反省,以謀法制面的補強!
 

原載於:陳怡如,〈從核四釋憲案論司法釋憲權威性問題—兼評釋字第五二0號解釋〉,《法令月刊》,第52卷第3期,2001.03,頁37~43。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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