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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

析論釋字第四一九號「副總統兼任行政院院長問題」

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


釋字第四一九號解釋文謂:「一、副總統得否兼任行政院院長憲法並無明文規定,副總統與行政院院長二者職務性質亦非顯不相容,惟此項兼任如遇總統缺位或不能視事時,將影響憲法所規定繼任或代行職權之設計,與憲法設置副總統及行政院院長職位分由不同之人擔任之本旨未盡相符。引發本件解釋之事實,應依上開解釋意旨為適當之處理。二、行政院院長於新任總統就職時提出總辭,係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職,並非其憲法上之義務。對於行政院院長非憲法上義務之辭職應如何處理,乃總統之裁量權限,為學理上所稱統治行為之一種,非本院應作合憲性審查之事項。三、依憲法之規定,向立法院負責者為行政院,立法院除憲法所規定之事項外,並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限。故立法院於中華民國八十五年六月十一日所為『咨請總統儘速重新提名行政院院長,並咨請立法院同意』之決議,逾越憲法所定立法院之職權,僅屬建議性質,對總統並無憲法上之拘束力。」有關本案的解釋理由,可分從三方面來看:

(1)有關「副總統可否兼任行政院院長」的部分,可分就以下幾方面來談:

A.本案是否應為實體解釋:解釋理由書乃肯定「政治問題不審查原則」有在吾國適用的餘地,並以釋字第三二八號為此原則之先例,故認為本案首先要確認的即是其是否屬政治問題,否則即不應予以解釋。嗣乃認為本案應屬法律問題,且過去釋憲實務不乏有對兼任問題加以受理的案例可循,故推論出本案並非政治問題,自應有予以解釋之必要。惟美國的「政治問題不審查原則」理論上乃有闕漏之處,實務上亦逐漸不予援用,更何況吾國與美國不論是在違憲審查制度之設計、釋憲實務之態度取向或是法律文化上,在在都有不同之處,是否可以加以繼受,實不無可議之處。甚且釋字第三二八號解釋充其量亦只能援憲法第四條已有安排解決途徑為不予實體解釋的理由,其持政治問題為不審查之由,實有其不當之處,相關評論前已述及,於此不再複述,因而本案是否為政治問題似不應在考慮之列。根據功能結構的觀點的觀點,除非程序不合法或憲法另有安排外,大法官均應予以寬嚴不同的實體審查,故首先應予考量者,似應為本案是否除大法官解釋,即別無它途可資解決。本案可謂行政院與立法院之院際紛爭,依憲法第四十四條規定,當可由總統召集行政院院長與立法院院長會商解決,惟總統亦為本案當事人之一,如循憲法第四十四條解決恐有球員兼裁派之嫌,故大法官予以受理堪稱穩妥。

B.本案兼任是否合憲:大法官乃根據幾項判準做出副總統兼任行政院院長是否合憲的評價:第一,並無憲政慣例可循。第二,憲法上並無明文禁止兼任規定。第三,職務並非顯不相容,蓋副總統兼任行政院院長不僅於憲政基本原理上不生顯然牴觸權力分立原則之問題,在法定職權上亦無任何分工關係、制衡作用或利益衝突可言。第四,有減損憲法設計繼任或代行職權「雙重保險機制」之疑慮。故其最後結論為「與憲法本旨未盡相符,引發本件解釋之事實,應依上開解釋意旨為適當之處理」。從結論來看,此似乎為「單純違憲宣告」,但其又不稱與憲法本旨「不符」而謂「未盡相符」,易言之,其不稱「違憲」,而稱之「不完全違憲」,且整個論證過程花了不少篇幅在說明副總統兼任行政院院長的合憲性,卻在末段點出會影響憲法規定繼任或代行職權之機制,故其合憲性隨即遭各方為不同之解讀,政治部門更不予配合妥為處理,足見其不論在論證方式與宣告模式上均有很大的漏洞。蓋我國憲法及其增修條文對於國家機關之設置、總統繼任與代行之秩序、以及機關間權力制衡之關係,原有制度性之整體設計與考量,各有一定的功能與職權,第二屆國代有鑑於此,乃於憲法增修條文第二條中增列第七項「副總統缺位時,由總統於三個月內提名候選人,召集國民大會補選,繼任至原任期屆滿為止」之規定,以補充憲法本文之欠缺,即為明證(註一)。足見憲律部分所設計的繼任或代行職權機制係為因應非常狀態所為之設計,使憲法機關的功能得以運行不墜,而非在常態狀態給予故意製造兼任的憲法空隙,凡此均非憲法設計本意,即屬有重大明顯的瑕疵,根據功能取向分析法配合傳統的文義、論理、歷史、體系解釋對本案施以低密度的明顯性審查,均可推論出違憲的結論,毫無爭議。故大法官應宣告副總統兼任行政院院長違憲無效,以解決此等憲政僵局,並維護憲章所欲確保之立憲民主精神。

C.比較值得一提的,乃是解釋理由書中建構了某些審查標準與宣告模式,頗有功能取向分析法的影子。其謂「憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法,性質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者,須其瑕疵已達重大而明顯之程度始屬相當,若未達到此一程度者,則視瑕疵之具體態樣,分別定其法律上效果。是故設置憲法法院掌理違憲審查之國家(如德國、奧地利等),其憲法法院從事規範審查之際,並非以合憲、違憲或有效、無效簡明二分法為裁判方式,另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效、尚屬合憲但告誡有關機關有轉變為違憲之虞,並要求其有所作為予以防範等不一而足。本院歷來解釋憲法亦非採完全合憲或違憲之二分法,而係建立類似德奧之多樣化模式,案例甚多,可資覆按」,此即根據功能取向分析法所建構的宣告模式,且吾國釋憲實務在過去即已有案可循,只是尚未將之予以類型化,但亦可窺出功能取向分析法在吾國的確有發展的空間。其又謂「判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲程度,在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時,亦有上述瑕疵標準之適用(參照本院釋字第三四二號解釋)。所謂重大係指違背憲法之基本原則,諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障,或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言;所謂明顯係指從任何角度觀察皆無疑義或並無有意義之爭論存在」,此可將之視為明顯性審查標準的內涵。換言之,明顯性審查標準意指憲法行為必須有重大明顯的瑕疵,方屬違憲,亦即依循成文判準(個別性根本規範或已實定化的一般性根本規範)或不成文判準(未實定化的一般性根本規範)不論從任何角度做觀察均屬違憲毫無疑義。本案如依循此項標準進行明顯性審查,從體系解釋即可得知其明顯違背憲法上分設總統、副總統、行政院院長三種職務分由不同人擔任之本旨,亦違背憲法規定繼任或代行職權機制之本意,故於憲律層面即明顯違憲。在憲章層面,其亦違背權力分立原則,實有造成權力融合為一體而侵及立憲民主保障人權之核心價值的疑慮,故不論從任何角度來看均屬違憲,並無任何爭議。大法官自應對此兼任案為違憲無效之宣告。

(2)有關「總統改選就職,行政院院長應否總辭,總統對此總辭可否予以慰留」部分,解釋理由書乃將行政院院長的辭職區分為「憲法義務上的辭職」與「非憲法義務上的辭職」,前者包含釋字第三八七號與憲法第五十七條第二款、第三款規定之辭職,後者則指因身體健康、政治情勢、領導風格或新任總統就任所提出的總辭等均屬之。最後乃推論出本案係屬「總統之裁量權限,為學理上所稱統治行為之一種,非本院應作合憲性審查之事項」。從憲法上一般性根本規範(憲章)作觀察,民意政治與責任政治均為立憲民主所推崇的憲法基本原則,因而在審視本案時亦應從此等憲法核心價值出發,由於吾國憲律基此精神於憲法第五十五條第一項規定:「行政院院長由總統提名,經立法院同意任命……。」憲法第五十七條規定:「行政院依左列規定,對立法院負責。」八十三年修正通過的憲法增修條文第二條第三項規定:「行政院院長之免職命令,須新提名之行政院院長經立法院同意後生效。」足見總統對行政院院長提名權之行使尤須觀察立法院的政治生態,並經立法院同意後,該任命程序方屬生效。依據釋字第三八七號解釋,基於民意政治、責任政治與行政院對立法院負責的考量,行政院院長既須於立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出總辭,俾總統得審視立法院改選後之政治情勢及各黨派當選之席次比例,提名適當人選,茲請立法院同意任命,足見行政院院長之去留悉依立法院之民意為依歸。惟本案的關鍵應在於本屆立法委員既已對行政院院長行使同意權,足見行政院院長已經民意檢視,則在總統改選後就原任行政院院長加以慰留,立法院是否還有必要對本屆已行使同意權的同一位行政院院長再度行使同意權的必要,亦即是否有必要以行使同意權的方式再次檢視行政院院長的民意基礎,蓋憲法已於第五十七條第二款、第三款規劃出負責機制,自可透過此項機制來檢視其是否符合民意,斷無再度行使同意權之必要(註二)。既然如此,總統改選後不論其提名或慰留何人擔任行政院院長,均屬總統裁量權之範圍,立法院自可透過同意權對尚未同意的新任行政院院長加以檢視,其同意與否亦屬立法院的裁量範圍,待提名權與同意權均行使後,任命程序方屬生效。是則針對本案,總統慰留的對象既早已經同一屆立法委員行使同意權,其任命程序即屬生效,接著即可循憲法第五十七條加以檢視,以落實民意政治與責任政治,故行政院院長於本案並無總辭之必要與義務,總統對其加以慰留自屬其行使提名權限的自由形成空間,自非大法官所得予以置喙。然此係基於體系功能所做出的結論,解釋文以「統治行為」作為不審查的理由,似有不妥之處,相關評論前已述及,於此不再複述(註三)。  
 
(3)最後,大法官就「立法院有無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限」之部分所做出的解釋,則較無爭議,可謂穩妥(註四)。

 

註一:總統、副總統、行政院院長既為憲法上之重要機關,且構成政府穩定之軸心,憲法特分章設置,並使其相互制衡,若副總統得兼任行政院院長,勢必將遭遇困惑與窒礙的情況。有關兼任所造成的窒礙之處,參見董翔飛大法官於有關「副總統可否兼任行政院院長」部分之不同意見書。

註二:惟改選結果,總統如與上屆總統非屬同一人,則其對原行政院院長採取慰留的態度,亦可視為提名權的行使,立法院對於新任總統提名原行政院院長,亦須再為同意權的行使,使任命程序得以生效,此實為行政院院長任命的要式行為。

註三:有關釋字第四一九號就「總統改選就職,行政院院長應否總辭,總統對此總辭可否予以慰留」部分之評論,參見董翔飛大法官對此所提之部分不同意見書。

註四:參見釋字第四一九號的解釋理由書。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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