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淺論六次修憲變革:「基本國策與基本人權」篇

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


根據中華民國憲法前言規定:「中華民國國民大會受全體國民之付託,依據 孫中山先生創立中華民國之遺教,為鞏固國權、保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利,制定本憲法,頒行全國,永矢咸遵。」據此有關基本人權及基本國策之憲法設計,吾國並不採行極端個人主義,亦不採行極端團體主義,而係在此二光譜極端間,執兩適中的擷取中庸調和之道,此亦反應在經濟政策的考量上。亦即根據憲章的精神,吾國不採行極端的資本主義,亦不採行極端的社會主義,而係採行孫中山先生以民為主、民本思想的民生主義,此可謂一種「第三條路」的抉擇,對照現今世界各國資本主義與社會主義向中間靠攏之際,斯時所盛行的「混合經濟體制」即與吾國憲章精神不謀而合。在此種以民為主、民本思想的民生主義前提下,乃架構了吾國整部憲法的人權系譜,或規定於憲法的第二章「人民之權利與義務」,或規定於憲法的第十二章「選舉、罷免、創制、複決」,更有規定於憲法的第十三章「基本國策」。因此,在針對吾國憲法基本權作詮釋時,即不可斷章取義式的僅作文義解釋,務須將整部憲法相關規定通體觀察,並配合憲章價值予以憲律之體系解釋,如此方能掌握憲法所要彰顯之基本權真義。  

此外,由於憲法本質具抽象性與開放性,故其間乃不乏各種原則性或方針條款式的規定,惟憲法乃國家之根本大法,故欲謀其拘束性自不得直接自其本身規定的明確度與強制性予以推論,否則將因其明確度的不足遁入「道德宣示」,此將使憲法空有名目形同虛設。為使憲法成為名符其實的「規範性憲法」(normative constitution),而非只是一部無法完全有效實施的「名義性憲法」(nominal constitution),憲法中的各項規定均應具有拘束力,各種國家行為不論作不作為,只要有牴觸憲法規定,均應予違憲評價,並負起恢復合憲秩序之義務。基此,倘自「規範性憲法」的角度觀之,憲法規範拘束效力應自憲法價值體系整體觀之,始能掌握其精髓,因此,即便是「方針條款」的規定方式,其規定內涵亦屬憲法價值之一環,自不能置外於「憲法委託」的範圍,否則將有使國家行為遁入「方針條款」以規避違憲非難之虞。有關憲法原初設計與六次憲政工程對「基本國策與基本人權」之規定,茲分述如下:
 
(一)中華民國憲法原初的設計:民國三十六年一月一日公布

1.平等權

憲法第七條規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律一律平等。」

2.人身自由

憲法第八條規定:「人民身體之自由應予保障,除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰,得拒絕之。人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁時,其逮捕拘禁機關應將逮捕拘禁原因,以書面告知本人及其本人指定之親友;並至遲於二十四小時內移送該管法院審問,本人或他人亦得聲請該管法院,於二十四小時內向逮捕之機關提審。法院對於前項聲請不得拒絕,並不得先令逮捕拘禁之機關查覆。逮捕拘禁之機關對於法院之提審,不得拒絕或遲延。人民遭受任何機關非法逮捕拘禁時,其本人或他人得向法院聲請追究,法院不得拒絕。並應於二十四小時內向逮捕拘禁之機關追究,依法處理。」第九條規定:「人民除現役軍人外,不受軍事審判。」

3.居住遷徙自由

憲法第十條規定:「人民有居住及遷徙之自由。」

4.言論自由、講學自由、著作自由、出版自由

憲法第十一條規定:「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」

5.秘密通訊自由

憲法第十二條規定:「人民有秘密通訊之自由。」

6.信仰宗教自由

憲法第十三條規定:「人民有信仰宗教之自由。」

7.集會結社自由

憲法第十四條規定:「人民有集會及結社之自由。」

8.生存權、工作權、財產權

憲法第十五條規定:「人民之生存權、工作權及財產權應予保障。」

9.請願權、訴願權、訴訟權

憲法第十六條規定:「人民有請願、訴願及訴訟之權。」

10.選舉權、罷免權、創制權、複決權

憲法第十七條規定:「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」第一百二十九條規定:「本法所規定之各種選舉,除本憲法別有規定外,以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。」第一百三十條規定:「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿二十三歲者,有依法被選舉之權。」第一百三十一條規定:「本憲法所規定各種選舉之候選人,一律公開競選。」第一百三十二條規定:「選舉應嚴禁威脅利誘,選舉訴訟,由法院審判之。」第一百三十三條規定:「被選舉人得由原選舉區依法罷免之。」第一百三十四條規定:「各種選舉應規定婦女當選名額,其辦法以法律定之。」第一百三十五條規定:「內地生活習慣特殊之國民代表名額及選舉,其辦法以法律定之。」第一百三十六條規定:「創制、複決兩權之行使,以法律定之。」

11.應考試權、服公職權

第十八條規定:「人民有應考試、服公職之權。」

12.其他基本權

第二十二條規定:「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序及公共利益者,均受憲法之保障。」

13.所有實證基本權均採相對保障主義,均受法治國原則所規制

憲法第十九條規定:「人民有依法律納稅之義務。」第二十條規定:「人民有依法律服兵役之義務。」第二十一條規定:「人民有受國民教育之權利與義務。」第二十二條規定:「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序及公共利益者,均受憲法之保障。」第二十三條規定:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序、或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」有關憲法第二十三條之規定,一般均將之詮釋包含「公益原則」、「比例原則」及「法律保留原則」,筆者則認為,該條「比例原則」實可包攝整個「法治國原則」概念,且無所謂「比例原則超載」之問題。此外,倘將之與憲法上其他基本權相關規定作體系解釋,則可架構出基本權相對保障主義及其核心領域。對此論述,可參見筆者於《司法解釋報報2002.10.18》有關「釋憲實務有關基本權形式審查基準之觀察」、「釋憲實務有關基本權實質審查基準之觀察」以及《司法解釋報報2002.10.19》有關「釋憲實務有關基本權內涵建構之觀察」之說明。

14.國家賠償責任

憲法第二十四條規定:「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求賠償。」

15.其他基本國策規定

(1)國防方面

憲法第一百三十七條規定:「中華民國之國防,以保衛國家安全,維護世界和平為目的。國防之組織,以法律定之。」第一百三十八條規定:「全國陸海空軍,須超出於個人、地域及黨派關係以外,效忠國家,愛護人民。」第一百三十九條規定:「任何黨派及個人,不得以武裝力量為政爭之工具。」第一百四十條規定:「現役軍人不得兼任文官。」

(2)外交方面

憲法第一百四十一條規定:「中華民國之外交應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平。」                 

(3)國民經濟方面

憲法第一百四十二條規定:「國民經濟,應以民生主義為基本原則,實施平均地權,節制資本,以謀國計民生之均足。」第一百四十三條規定:「中華民國領土內之土地屬於國民全體,人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅,政府並得照價收買。附著於土地之礦,及經濟上可供公眾利用之天然力,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。土地價值非因施以勞力資本而增加者,應由國家徵收土地增值稅,歸人民共享之。國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積。」第一百四十四條規定:「公用事業及其他獨佔性之企業,以公營為原則,其經法律許可者,得由國民經營之。」第一百四十五條規定:「國家對於私人財富及私營事業,認為有妨害國計民生之平衡發展者,應以法律限制之。合作事業應受國家之獎勵與扶助。國民生產事業及對外貿易,應受國家之獎勵、指導及保護。」第一百四十六條規定:「國家應運用科學技術以興修水利、增進地方、改善農業環境、規劃土地利用、開發農業資源、促成農業之工業化。」第一百四十七條規定:「中央為謀省與省間之經濟平衡發展,對於貧瘠之省,應酌予補助。省為謀縣與縣間之經濟平衡發展,對於貧瘠之縣,應酌予補助。」第一百四十八條規定:「中華民國領域內,一切貨物應許自由流通。」第一百四十九條規定:「金融機關,應依法受國家之管理。」第一百五十條規定:「國家應普設平民金融機構,以救濟失業。」第一百五十一條規定:「國家對於僑居國外之國民,應扶助並保護其經濟事業之發展。」此亦可窺出吾國係採「混合經濟體制」,而此等「混合經濟體制」的精神亦將影響吾國有關「經濟人權」(例如財產權即是)之規劃。

(4)社會安全方面

憲法第一百五十二條規定:「人民具有工作能力者,國家應予以適當之工作機會。」第一百五十三條規定:「國家為改良勞工及農民之生活,增進其生產技能,應制定保護勞工及農民之法律,實施保護勞工及農民之政策。婦女、兒童從事勞動者,應按其年齡及身體狀態,予以特別保護。」第一百五十四條規定:「勞資雙方應本協調合作原則,發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁,以法律定之。」第一百五十五條規定:「國家為謀社會福利,應實施社會保險制度,人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟。」第一百五十六條規定:「國家為奠定民族生存發展之基礎,應保護母性,並實施婦女兒童福利政策。」第一百五十七條規定:「國家為增進民族健康,應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」此部份除了係國家發展的社會安全及勞工政策外,如將憲法第一百五十二條至第一百五十四條、第二十二條、第十五條予以體系解釋,未嘗不是一種「勞工基本權」之彰顯﹔如將憲法第一百五十五條至第一百五十七條、第二十二條、第十五條予以體系解釋,未嘗不可將之視為「社會安全權」。國家對此均有實現與確保之義務。

(5)教育文化方面

憲法第一百五十八條規定:「教育文化,應發展國民之民族精神、自治精神、國民道德、健全體格、科學及生活智能。」第一百五十九條規定:「國民受教育之機會一律平等。」第一百六十條規定:「六歲至十二歲之學齡兒童,一律受基本教育,免納學費,其貧苦者,由政府供給書籍。己逾學齡未受基本教育之國民,一律受補習教育,免納學費,其書籍亦由政府供給。」第一百六十一條規定:「各級政府應廣設獎學金名額,以扶助學行俱優無力升學之學生。」第一百六十二條規定:「全國公私立之教育文化機關,依法律受國家之監督。」第一百六十三條規定:「國家應注重各地區教育之均衡發展,並推行社會教育,以提高一般國民之文化水準,邊遠及貧瘠地區之教育文化經費,由國庫補助之。其重要之教育文化事業,得由中央辦理或補助之。」第一百六十四條規定:「教育、科學、文化之經費,在中央不得少於其預算總額百分之十五,在省不得少於其預算總額百分之二十五,在市、縣不得少於其預算總額百分之三十五,其依法設置之教育文化基金及產業,應予保障。」第一百六十五條規定:「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活,並依國民經濟之進展,隨時提高其待遇。」第一百六十六條規定:「國家應獎勵科學之發明與創造,並保護有關歷史文化藝術之古蹟、古物。」第一百六十七條規定:「國家對於左列事業或個人,予以獎勵或補助:一、國內私人經營之教育事業成績優良者。二、僑居國外國民之教育事業成績優良者。三、於學術或技術有發明者。四、從事教育久於其職而成績優良者。」此部份除了係國家發展的教育文化政策外,如將之與憲法第二十一條、第十一條、第二十二條予以體系解釋,亦可謂「文化教育權」。

(6)邊疆地區方面

憲法第一百六十八條規定:「國家對於邊疆地區各民族之地位,應予以合法之保障,並於其地方自治事業,特別予以扶植。」第一百六十九條規定:「國家對於邊疆地區各民族之教育、文化、交通、水利、衛生及其他經濟、社會事業,應積極舉辦,並扶助其發展。對於土地使用應依其氣候、土壤性質及人民生活習慣之所宜,予以保障及發展。」此部份除了係國家發展的邊疆民族政策外,亦可謂「實質平等權」(憲法第七條)合理區別對待之彰顯。
          
憲法公布施行後,旋於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款,嗣又歷經四次修正,主要乃置焦在總統權力的擴大及中央民代的充實方面。此時期基本人權乃遭到壓縮。

(二)第一次修憲:民國八十年五月一日公布

此次修憲主要在因應民國七十九年七月間所決議的「一機關、兩階段」修憲協議。在基本國策及基本人權方面,修憲要點則在將兩岸人民交流法制化入憲。此可觀諸憲法增修條文第十條規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」

(三)第二次修憲:民國八十一年五月二十八日公布

此次修憲要點有:第一,將「山胞」改為「原住民」,以示尊重﹔第二,增設對公營金融機構管理之規範。第一,針對行憲四十餘載國家經濟發展與社會變遷之需要,增訂若干有關國民經濟、社會安全等基本國策(此透過體系解釋亦可謂為人民的「社會基本權」,惟此亦具有自由權防禦面向,係一複合性本質)﹔第二,因應兩岸分治事實,乃加強對自由地區山胞與金門、馬祖地區人民之政治參與、教育文化、社會福利、經濟事業之保障,以及對僑居國外國民政治參與之保障。此可觀諸憲法增修條文 第十條規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」第十八條規定:「國家應獎勵科學技術發展及投資,促進產業升級,推動農漁業現代化,重視水資源之開發利用,加強國際經濟合作。經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。國家應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女之人身安全,消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等。國家對於殘障者之保險與就醫、教育訓練與就業輔導、生活維護與救濟,應予保障,並扶助其自立與發展。國家對於自由地區山胞之地位及政治參與,應予保障;對其教育文化、社會福利及經濟事業,應予扶助並促其發展。對於金門、馬祖地區人民亦同。國家對於僑居國外國民之政治參與,應予保障。」

(四)第三次修憲:民國八十三年八月一日公布

此次修憲要點有:第一,將「山胞」改為「原住民」,以示尊重﹔第二,增設對公營金融機構管理之規範。此可觀諸憲法增修條文第九條規定:「國家應獎勵科學技術發展及投資,促進產業升級,推動農漁業現代化,重視水資源之開發利用,加強國際經濟合作。經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。國家對於公營金融機構之管理,應本企業化經營之原則;其管理、人事、預算、決算及審計,得以法律為特別之規定。國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。國家應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女之人安全,消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等。國家對於殘障者之保險與就醫、教育訓練與就業輔導、生活維護救濟,應予保障,並扶助自立與發展。國家對於自由地區原住民之地位及政治參與,應予保障;對其教育文化、社會福利及經濟事業,應予扶助並促其發展。對於金門、馬祖地區人民亦同。國家對於僑居國外國民之政治參與,應予保障。」第十條規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」

(五)第四次修憲:民國八十六年七月二十一日公布

此次修憲要點有:第一,增設對中小型經濟事業之保護﹔第二,增設對於身心障礙者無障礙環境之建構﹔第三,取消教科文預算下限﹔第四,促進多元文化發展。此可觀諸憲法增修條文第十條規定:「國家應獎勵科學技術發展及投資,促進產業升級,推動農漁業現代化,重視水資源之開發利用,加強國際經濟合作。經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。國家對於人民興辦之中小型經濟事業,應扶助並保護其生存與發展。國家對於公營金融機構之管理,應本企業化經營之原則;其管理、人事、預算、決算及審計,得以法律為特別之規定。國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。國家應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女之人身安全,消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等。國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助,應予保障,並扶助其自立與發展。教育、科學、文化之經費,尤其國民教育之經費應優先編列,不受憲法第一百六十四條規定之限制。國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律定之。對於金門、馬祖地區人民亦同。國家對於僑居國外國民之政治參與,應予保障。」第十一條規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」

(六)第五次修憲:民國八十八年九月十五日公布

此次修憲要點有:第一,增設對軍人退役後的保障﹔第二,重申國家對社會福利此等社會基本權之重視,並增設社會救濟支出預算優先編列權。此可觀諸憲法增修條文第十條規定:「國家應獎勵科學技術發展及投資,促進產業升級,推動農漁業現代化,重視水資源之開發利用,加強國際經濟合作。經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。國家對於人民興辦之中小型經濟事業,應扶助並保護其生存與發展。國家對於公營金融機構之管理,應本企業化經營之原則;其管理、人事、預算、決算及審計,得以法律為特別之規定。國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。國家應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女之人身安全,消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等。國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助,應予保障,並扶助其自立與發展。國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作;對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。國家應尊重軍人對社會之貢獻,並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。教育、科學、文化之經費,尤其國民教育之經費應優先編列,不受憲法第一百六十四條規定之限制。國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門、馬祖地區人民亦同。國家對於僑居國外國民之政治參與,應予保障。」第十一條規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」

(七)第六次修憲:民國八十九年四月二十五日公布

此次修憲主要在因應國大虛級化,焦點並未放在基本國策及基本人權方面,故相關條文並無更動。此可觀諸憲法增修條文第十條規定:「國家應獎勵科學技術發展及投資,促進產業升級,推動農漁業現代化,重視水資源之開發利用,加強國際經濟合作。經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。國家對於人民興辦之中小型經濟事業,應扶助並保護其生存與發展。國家對於公營金融機構之管理,應本企業化經營之原則;其管理、人事、預算、決算及審計,得以法律為特別之規定。國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。國家應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女之人身安全,消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等。國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助,應予保障,並扶助其自立與發展。國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作,對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。國家應尊重軍人對社會之貢獻,並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障。教育、科學、文化之經費,尤其國民教育之經費應優先編列,不受憲法第一百六十四條規定之限制。國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。國家對於僑居國外國民之政治參與,應予保障。」第十一條規定:「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。」

由上可知,吾國基本權在憲法原初設計上,即兼具自由權防禦面向及社會權受益面向,晚近六次修憲更是積極充實社會權受益、程序保障、制度保障等各項功能,人民希求國家善盡基本權保護義務功能的呼聲乃日漸高漲。惟此等社會權受益、程序保障、制度保障等面向乃與國家資源分配息息相關,雖然對此國家容有較自由權防禦面向較寬廣的形成空間,但仍應確保其最低限度以上之保障,否則即屬違憲。此外,在吾國憲法憲章「第三條路」基本精神的引領下,在國家資源分配方面,照理不應該有極端資本主義發展下的貧富不均問題,也不應該有極端社會主義社會福利債台高築的問題,可見這部憲法抽象勾勒出的理想藍圖並未具體有效落實,導致目前整個經濟結構的失衡。此等經濟社會的不平等,將會導致民主鞏固的逆轉與倒退。而此等經濟體質是否經得起全球化的衝擊,亦為一大問題。凡此有關當局均應予以正視,並應視為第一要務,儘速解決。
 

(原載於:《司法解釋報報2003.03.28》《法律新知報第50期》)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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