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淺論六次修憲變革:「行政院」篇

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


承前篇所言,有關憲政體制的幾個典範分類,不外乎英國的內閣制、美國的總統制、法國的雙首長制、以及瑞士的委員制。倘自行政權的歸屬,亦即行政首長的定位作觀察,美國總統制的行政首長即係國家元首,國家元首具有行政實權﹔英國內閣制的行政首長則非國家元首,而係內閣總理﹔瑞士委員制的行政權亦非歸屬於國家元首,而係歸屬聯邦行政委員會,國家元首僅為行政委員會的主席,並無實權﹔至於法國雙首長制的行政首長,依規範設計,應為內閣總理,惟依政治現實政黨政治的運作,卻可能導致行政權在行政首長與國家元首間交替、擺動,故以比較保留的說法,可謂「行政首長有獨立行事的潛能」、「國家元首有兼具行政首長身分之潛能」、「國家元首有與內閣總理分享行政權的可能性」。此外,倘自行政立法互動關係來看,美國總統制乃謹守權力分立原則,具雙元民主正當性,具行政首長身分之國家元首並不對國會負責,而係對選民負責﹔英國內閣制與瑞士委員制則都採行政權對立法權負責的設計﹔法國雙首長制則係融合權力分立(總統制)與權力融合(內閣制)的混合設計,在雙元民主正當性下,總統雖向選民負責,但內閣總理則必須取決於國會的信任方得施展行政權。我國行政權在規範設計上,乃與法國雙首長制的情況頗為類似,惟在政治文化、政黨體系、時空背景的操控下,行政權的歸屬似有轉向總統的趨勢。有關六次憲政工程對「行政院」的改造,茲分述如下:

(一)中華民國憲法原初的設計:民國三十六年一月一日公布

有關行政院之設計,民國三十六年公布的憲法乃將之規定於第五十三條至第六十一條。其內容為:

1.定位:憲法第五十三條規定:「行政院為國家最高行政機關。」第五十七條前段規定:「行政院依左列規定,對立法院負責……。」

2.產生:憲法第五十五條規定:「行政院院長由總統提名,經立法院同意任命之。立法院休會期間,行政院院長辭職或出缺時,由行政院副院長代理其職務,但總統須於四十日內咨請立法院召集會議,提出行政院院長人選,徵求同意。行政院院長職務,在總統所提行政院院長人選未經立法院同意前,由行政院副院長暫行代理。」第五十六條規定:「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。」

3.組織:憲法第五十四條規定:「行政院設院長、副院長各一人,各部會首長若干人,及不管部會之政務委員若干人。」第五十八條第一項規定:「行政院設行政院會議,由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之,以院長為主席。」

4.職權:

(1)向立法院提出施政方針施政報告及接受立法院質詢之責:憲法第五十七條第一款規定:「行政院依左列規定,對立法院負責:一、行政院向立法院提出施政方針及施政報告之責,立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權……。」

(2)經總統核可移請立法院覆議權:憲法第五十七條第二、三款規定:「行政院依左列規定,對立法院負責……二、立法院對於行政院之重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之。行政院對於立法院之決議,得經總統之核可,移請立法院覆議。覆議時,如經出席委員三分之二維持原決議,行政院院長應即接受該決議或辭職。三、行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。覆議時,如經出席委員三分之二維持原案,行政院院長應即接受該決議或辭職。」

(3)重要事項或涉及各部會共同關係事項議決權:憲法第五十八條第二項規定:「行政院院長、各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之。」

(4)向立法院提出預算之責:憲法第五十九條規定:「行政院於會計年度開始三個月前,應將下半年度預算案提出於立法院。」

(5)向監察院提出決算之責:憲法第六十條規定:「行政院於會計年度結束後四個月內,應提出決算於監察院。」

(6)總統副總統均缺位或不能視事之職權代行權:憲法第四十九條規定:「總統缺位時,由副總統繼任,至總統任期屆滿為止。總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本憲法第三十條之規定,召集國民大會臨時會,補選總統、副總統,其任期以補足原任總統未滿之任期為止。總統因故不能視事時,由副總統代行其職權。總統、副總統均不能視事時,由行政院院長代行其職權。」第五十條規定:「總統於任滿之日解職。如屆期次任總統尚未選出,或選出後總統、副總統均未就職時,由行政院院長代行總統職權。」第五十一條規定:「行政院院長代行總統職權時,其期限不得逾三個月。」

(7)副署權:憲法第三十七條規定:「總統依法公布法律、發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及有關部會首長之副署。」

5.其他法律保留事項:憲法第六十一條規定:「行政院之組織,以法律定之。」

憲法公布施行後,旋於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款,嗣又歷經四次修正。該條款與行政院有關者,即民國三十七年五月十日公布的動員戡亂時期臨時條款規定:「……總統在動員戡亂時期,為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議,為緊急處分,不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分,立法院得依憲法第五十七條第二款現定之程序,變更或廢止之……。」亦即總統的緊急處分權行使的要件,除必須符合為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故的要件外,尚須經行政院會議之決議,方可使其緊急處分生效,且立法院可循憲法第五十七條第二款現定程序變更或廢止。此種規範設計乃係立基於行政院對立法院負責的前提下所為之規劃,亦為憲法原初帶有內閣制色彩設計之因應。換言之,以憲法原初就行政院的副署權、重要事項或涉及各部會共同關係事項議決權、經總統核可移請立法院覆議權、向立法院提出施政方針施政報告及接受立法院質詢之責、行政院院長由總統提名經立法院同意任命等規範設計,賦予行政首長擁有實權,且有此實權必然須對立法院這個民意機關負起政治責任,故即便在動員戡亂時期,亦將此精神納入規範設計中。惟當時的政治現況,係採行一種誠如學者胡佛所言之「現代威權政治的傘狀理論」(the umbrella theory of modern authoritarianism),亦即由領袖操縱黨機器的權柄,再在分別控制民間社會、政治社會及統治社會。先暫時撇開社會體系不談,在當時的政治體系上,黨、政、軍係由一黨統領貫穿,行政院院長在現實政治中乃成了總統的幕僚長或執行長,行政首長的實權在政黨政治運作下,乃由總統這個國家元首承包,故行政院與總統間的權力乃因政黨政治而此(行政院)消彼(總統)長,且逐漸型塑成一種文化、慣例,此亦影響日後六次修憲工程的變遷。此外,由於民國五十五年三月二十二日第三次修正的臨時條款乃授權總統為適應動員戡亂需要,得調整中央政府之行政機構、人事機構及其組織,據此蔣中正總統於民國五十六年乃公布「人事行政局組織規程」,並成立了行政院人事行政局。凡此均影響日後六次修憲工程的變遷。

(二)第一次修憲:民國八十年五月一日公布

此次修憲要點主要在賦予依據動員戡亂時期臨時條款授權成立的行政院人事行政局之憲法依據。此可觀諸憲法增修條文第九條規定:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局。行政院得設人事行政局。前二項機關之組織均以法律定之,在未完成立法程序前,其原有組織法規得繼續適用至中華民國八十二年十二月三十一日止。」

(三)第二次修憲:民國八十一年五月二十八日公布

此次修憲乃承續第一階段的程序修憲規定,在實體修憲上並無作任何的修正。此可觀諸憲法增修條文第九條規定:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局。行政院得設人事行政局。前二項機關之組織均以法律定之,在未完成立法程序前,其原有組織法規得繼續適用至中華民國八十二年十二月三十一日止。」

(四)第三次修憲:民國八十三年八月一日公布

此次修憲則將行政院長副署權予以局部限縮。此可觀諸憲法增修條文第二條第二、三項規定:「總統發布依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。行政院院長之免職命令,須新提名之行政院院長經立法院同意後生效。」

(五)第四次修憲:民國八十六年七月二十一日公布

此次修憲要點有:第一,行政院院長改由總統直接任命(按:原係由總統提名,經立法院同意後任命)。第二,覆議制度作若干修正,並引進不信任案制度。第三,國家機關職權、設立程序、總員額保留予法律規範。此可觀諸憲法增修條文第二條第二項規定:「總統發布行政院院長與依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。」第三條規定:「行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定,停止適用。行政院依左列規定,對立法院負責,憲法第五十七條之規定,停止適用:一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成,行政院院長應於十日內提出辭職,並得同時呈請總統解散立法院;不信任案如未獲通過,一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」

(六)第五次修憲:民國八十八年九月十五日公布

憲法增修條文第二條第二項規定:「總統發布行政院院長與依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。」第三條規定:「行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定,停止適用。行政院依左列規定,對立法院負責,憲法第五十七條之規定,停止適用:一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成,行政院院長應於十日內提出辭職,並得同時呈請總統解散立法院;不信任案如未獲通過,一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」足見此次修憲並未將重點置焦在行政院部分,故並無更動。

(七)第六次修憲:民國八十九年四月二十五日公布

此次修憲雖在因應改採「任務型國大」(國大虛級化),並將部分國大職權改由立法院行使,惟因行政院權力互動的憲法設計乃多半侷限在與總統、立法院的三角關係,故此部份的異動原則上亦無影響到行政院原先的規定。此可觀諸憲法增修條文第二條第二項規定:「總統發布行政院院長與依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。」第三條規定:「行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定,停止適用。行政院依左列規定,對立法院負責,憲法第五十七條之規定,停止適用:一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署,對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後,應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成,行政院院長應於十日內提出辭職,並得同時呈請總統解散立法院;不信任案如未獲通過,一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。國家機關之職權、設立程序及總員額,得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額,應依前項法律,基於政策或業務需要決定之。」

由上可知,中華民國憲法在歷經臨時條款與六次修憲工程後,仍維持「行政院對立法院負責」的一貫意旨,惟在行政院與總統的關係設計上,則加強總統對行政院院長的人事控制權。惟此等人事控制權在憲法仍維持「行政院對立法院負責」的設計下,究應如何行使,才能使政治體系得以穩定,政治效能得以發揮,尤其是在面臨分裂政府的局勢下,究應如何締造一個可長可久的憲政慣例?究應如何透過規範設計以補強現行的各種溝通機制?或者再發動第七次憲政工程徹底予以體制上的變革?體制上的變革是否即可解決種種憲政亂局?凡此均宜審慎評估,如此方能掌握問題的核心予以對症下藥。
 

(原載於:《司法解釋報報2003.02.12》《法律新知報第38期》)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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