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淺論六次修憲變革:「總統」篇

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


有關憲政體制的幾個典範分類,不外乎英國的內閣制、美國的總統制、法國的雙首長制、以及瑞士的委員制。如自國家元首的定位分別觀察,英國內閣制及瑞士委員制的國家元首並不具有行政首長之身分,而美國總統制的國家元首則兼具有行政首長之身分。至於法國雙首長制的國家元首,則充其量可謂其具有「兼具行政首長身分之潛能」,蓋此等制度設計依學者薩扥利(G. Sartori)之見,乃須具備以下要件:第一,國家元首民選﹔第二,國家元首與內閣總理分享行政權﹔第三,總統獨立於議會之外,藉由內閣傳達意見﹔第四,內閣取決於議會的信任﹔第五,內閣有獨立行事的潛能。依學者杜弗傑(M. Duverger)之見,雙首長制的政府運作除受憲政規則影響外,尚會隨政黨政治而變遷,呈現一種總統制與內閣制交替擺動之面貌。我國歷經六次憲政工程後,總統的定位與法國雙首長制國家元首的定位乃日益趨近,雖職權上的規定不盡相同,但已符合前述二位學者所作的定義,只不過因國情不同,規範在現實操作上乃與法國的情形有異。有關六次憲政工程對「總統」的改造,茲分述如下:

(一)中華民國憲法原初的設計:民國三十六年一月一日公布

有關總統之設計,民國三十六年公布的憲法乃將之規定於第三十五條至第五十二條。其內容為:

1.定位:憲法第三十五條前段規定:「總統為國家元首……。」

2.產生:憲法第四十五條規定:「中華民國國民年滿四十歲者,得被選為總統、副總統。」第四十六條規定:「總統、副總統之選舉,以法律定之。」第四十七條規定:「總統、副總統之任期為六年,連選得連任一次。」

3.職權:

(1)國家代表權:憲法第三十五條後段規定:「……對外代表中華民國。」

(2)三軍統帥權:憲法第三十六條規定:「總統統率全國陸海空軍。」

(3)法令公布權:憲法第三十七條規定:「總統依法公布法律、發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及有關部會首長之副署。」第七十二條規定:「立法院法律案通過後,移送總統及行政院,總統應於收到後十日內公布之,但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理。」

(4)締約宣戰媾和權:憲法第三十八條規定:「總統依本憲法之規定,行使締結條約及宣戰媾和之權。」

(5)宣布戒嚴權:憲法第三十九條規定:「總統依法宣布戒嚴,但須經立法院之通過或追認,立法院認為必要時,得決議移請總統解嚴。」

(6)大赦特赦減刑復權之權:憲法第四十條規定:「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」

(7)人事權:憲法第四十一條規定:「總統依法任免文武官員。」第五十五條第一項規定:「行政院院長由總統提名,經立法院同意任命之。」第五十六條規定:「行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。」第七十九條規定:「司法院設院長、副院長各一人,由總統提名,經監察院同意任命之。司法院設大法官若干人,掌理本憲法第七十八條規定事項,由總統提名,經監察院同意任命之。」第八十四條規定:「考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經監察院同意任命之。」

(8)榮典授與權:憲法第四十二條規定:「總統依法授與榮典。」

(9)發布緊急命令權:憲法第四十三條規定:「國家遇有天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故,須為急速處分時,總統於立法院休會期間,得經行政院會議之決議,依緊急命令法發布緊急命令,為必要之處置。但須於發布命令後一個月內,提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。」

(10)院際調解權:憲法第四十四條規定:「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。」

(11)覆議核可權:憲法第五十七條第二、三款規定:「……二、立法院對於行政院之重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之。行政院對於立法院之決議,得經總統之核可,移請立法院覆議。覆議時,如經出席委員三分之二維持原決議,行政院院長應即接受該決議或辭職。三、行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。覆議時,如經出席委員三分之二維持原案,行政院院長應即接受該決議或辭職。」

4.缺位:憲法第四十九條規定:「總統缺位時,由副總統繼任,至總統任期屆滿為止。總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本憲法第三十條之規定,召集國民大會臨時會,補選總統、副總統,其任期以補足原任總統未滿之任期為止。總統因故不能視事時,由副總統代行其職權。總統、副總統均不能視事時,由行政院院長代行其職權。」第五十條規定:「總統於任滿之日解職。如屆期次任總統尚未選出,或選出後總統、副總統均未就職時,由行政院院長代行總統職權。」第五十一條規定:「行政院院長代行總統職權時,其期限不得逾三個月。」

5.保障:憲法第五十二條規定:「 總統除犯內亂或外患罪外,非經罷免或解職,不受刑事上之訴究。」

憲法公布施行後,旋於民國三十七年五月十日公布動員戡亂時期臨時條款,嗣又歷經四次修正,主要都與擴大總統的職權有關。例如民國三十七年五月十日公布的動員戡亂時期臨時條款規定:「……總統在動員戡亂時期,為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議,為緊急處分,不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分,立法院得依憲法第五十七條第二款現定之程序,變更或廢止之……。」即在賦予總統於動員戡亂時期的緊急處分權,據此條款行使緊急處分權者,則計有四次:第一次,係民國三十七年八月蔣中正總統發布財政經濟緊急處分,發行金圓券,整理財政,並加強管制經濟,此為政府遷台前所行使的第一次緊急處分權。第二次,係蔣中正總統針對民國四十八年所發生的「八七水災」頒布緊急處分,並施行至四十九年六月三十日止,此為政府遷台後所行使的第一次緊急處分權。第三次,係民國六十七年底國代、監委、立委任期均屆滿,依法應全面改選,原訂六十七年十二月二十三日舉行,惟同年十二月十六日美國片面宣布與我國斷絕外交關係,舉國憤慨,蔣經國總統為免國家遭遇緊急危難,遂發布緊急處分,令正在舉行中的選舉延期舉行,並停止一切競選活動,相關軍事及行政單位均須採取必要措施以為因應。嗣於民國六十八年一月十八日蔣經國總統發布補充命令,在增額中央民意代表選舉延期舉行期間,暫仍由原增額選出之中央民代繼續行使職權,至定期舉行選舉所選出之增額中央民代開始行使職權之日止。第四次,係於民國七十七年一月十三日蔣經國總統去世,副總統李登輝依憲法第四十九條繼任,並對此發布緊急處分,令至二月十二日止,國喪期間聚眾集會、遊行請願活動一律停止。又如民國四十九年三月十一日第一次修正的動員戡亂時期,則又規定:「……總統副總統得連選連任,不受憲法第四十七條連任一次之限制……。」民國五十五年三月二十二日第三次修正的動員戡亂時期,則又授權總統得設置動員戡亂機構、調整中央政府行政機構及人事機構、為增補選中央公職人員訂頒辦法。直至民國八十年五月一日廢止臨時條款,並公布第一階段修憲之中華民國憲法增修條文,方回歸憲政常軌,使國家能真正立基於國民主權原則與法治國原則的前提下,為民謀福利。惟此時期歷經近半世紀的強人政治與擴權文化,也為接下來的憲政工程埋下強勢總統規範設計的因子(不管他是否有強勢的本錢)。

 (二)第一次修憲:民國八十年五月一日公布

此次修憲要點有:第一,修正總統發布緊急命令的程序。第二,賦予依據動員戡亂時期臨時條款授權成立的國家安全會議及所屬國家安全局之憲法依據。此可觀諸憲法增修條文第七條規定:「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。」第九條規定:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局。行政院得設人事行政局。前二項機關之組織均以法律定之,在未完成立法程序前,其原有組織法規得繼續適用至中華民國八十二年十二月三十一日止。」

 (三)第二次修憲:民國八十一年五月二十八日公布

此次修憲要點有:第一,第九任總統副總統由中華民國自由地區全體人民選舉之,但選舉方式於第三次修憲再行決定。第二,總統副總統任期自第九任起為四年,連選得連任一次。第三,總統副總統之罷免程序,則修改為經國大代表總額四分之一之提議及代表總額三分之二之同意通過,或是國大對監察院所提彈劾案經其代表總額三分之二之同意通過罷免決議(原僅規定於選罷法而未入憲,且程序不同,較第二次修憲寬鬆)。第四,副總統缺位補選程序加以明定。第五,增加總統對監委的人事提名權。此可觀諸憲法增修條文第十二條規定:「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民選舉之,自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。前項選舉之方式,由總統於中華民國八十四年五月二十目前召集國民大會臨時會,以憲法增修條文定之。總統、副總統之任期,自第九任總統、副總統起為四年,連選得連任一次,不適用憲法第四十七條之規定。總統、副總統之罷免,依左列規定:一、由國民大會代表提出之罷免案,經代表總額四分之一之提議,代表總額三分之二之同意,即為通過。二、由監察院提出之彈劾案,國民大會為罷免之決議時,經代表總額三分之二之同意,即為通過。副總統缺位時,由總統於三個月內提名候選人,召集國民大會臨時會補選,繼任至原任期屆滿為止。總統、副總統均缺位時,由立法院院長於三個月內通告國民大會臨時會集會補選總統、副總統,繼任至原任期屆滿為止。」第十五條第二項規定:「監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經國民大會同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條、增修條文第三條,及第四條、第五條第三項有關監察委員之規定,停止適用。」其餘第七條和第九條則係承續第一次程序修憲,茲不贅述。

(四)第三次修憲:民國八十三年八月一日公布

此次修憲要點有:第一,確立總統副總統選舉方式。第二,限縮行政院長的副署權。第三,修改總統副總統罷免方式,且較之第二次修憲更為嚴格,須經國民大會代表總額四分之一之提議,三分之二之同意後提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過(此在因應總統副總統直接民選)﹔或是對監察院所提彈劾案經國民大會代表總額三分之二同意時,被彈劾人應即解職(原係規定「即為通過」而非此之「應即解職」)。此可觀諸憲法增修條文第二條規定:「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之,自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記,在選票上同列一組圈選,以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權,以法律定之。總統發布依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。行政院院長之免職命令,須新提名之行政院院長經立法院同意後生效。總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。總統、副總統之任期,自第九任總統、副總統起為四年,連選得連任一次,不適用憲法第四十七條之規定。副總統缺位時,由總統於三個月內提名候選人,召集國民大會補選、繼任至原任期屆滿止。總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本條第一項規定補選總統、副總統,繼任至原任期屆滿為止,不適用憲法第四十九條之有關規定。總統、副總統之罷免案,須經國民大會代表總額四分之一之提議,三分之二之同意後提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。監察院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案,經國民大會代表總額三分之二同意時,被彈劾人應即解職。」

(五)第四次修憲:民國八十六年七月二十一日公布

此次修憲要點有:第一,行政院長改由總統直接任免,且此等任免命令無須行政院院長之副署。第二,增設總統在特定條件下得宣告解散立法院。第三,總統副總統之彈劾提案權改由立法院行使(原係規定由監察院行使)。此可觀諸憲法增修條文第二條規定:「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之,自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記,在選票上同列一組圈選,以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權,以法律定之。總統發布行政院院長與依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間,不得解散立法院。立法院解散後,應於六十日內舉行立法委員選舉,並於選舉結果確認後十日內自行集會,其任期重新起算。總統、副總統之任期為四年,連選得連任一次,不適用憲法第四十七條之規定。副總統缺位時,由總統於三個月內提名候選人,召集國民大會補選,繼任至原任期屆滿為止。總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本條第一項規定補選總統、副總統,繼任至原任期屆滿為止,不適用憲法第四十九條之有關規定。總統、副總統之罷免案,須經國民大會代表總額四分之一之提議,三分之二之同意後提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案,經國民大會代表總額三分之二同意時,被彈劾人應即解職。」

(六)第五次修憲:民國八十八年九月十五日公布

憲法增修條文第二條規定:「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之,自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記,在選票上同列一組圈選,以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權,以法律定之。總統發布行政院院長與依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間,不得解散立法院。立法院解散後,應於六十日內舉行立法委員選舉,並於選舉結果確認後十日內自行集會,其任期重新起算。總統、副總統之任期為四年,連選得連任一次,不適用憲法第四十七條之規定。副總統缺位時,由總統於三個月內提名候選人,召集國民大會補選,繼任至原任期屆滿為止。總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本條第一項規定補選總統、副總統,繼任至原任期屆滿為止,不適用憲法第四十九條之有關規定。總統、副總統之罷免案,須經國民大會代表總額四分之一之提議,三分之二之同意後提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案,經國民大會代表總額三分之二同意時,被彈劾人應即解職。」足見此次修憲並無更動。民國八十八年九月二十一日遭逢「九二一大地震」,李登輝總統即依憲法增修條文第二條第三項規定,於九月二十五日發布緊急命令十二項,施行至八十九年三月二十四日止,此係第五次行使總統的緊急命令權。

(七)第六次修憲:民國八十九年四月二十五日公布

此次修憲主要在因應第六次修憲改採「任務型國大」(國大虛級化),國民大會人事同意權、總統副總統罷免權、副總統補選方式等乃改由立法院行使,故於文字上乃作若干修正調整。此可觀諸憲法增修條文第二條規定:「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之,自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記,在選票上同列一組圈選,以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權,以法律定之。總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令,無須行政院院長之副署,不適用憲法第三十七條之規定。總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之。總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內,經諮詢立法院院長後,得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間,不得解散立法院。立法院解散後,應於六十日內舉行立法委員選舉,並於選舉結果確認後十日內自行集會,其任期重新起算。總統、副總統之任期為四年,連選得連任一次,不適用憲法第四十七條之規定。副總統缺位時,總統應於三個月內提名候選人,由立法院補選,繼任至原任期屆滿為止。總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本條第一項規定補選總統、副總統,繼任至原任期屆滿為止,不適用憲法第四十九條之有關規定。總統、副總統之罷免案,須經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員三分之二之同意後提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。立法院向國民大會提出之總統、副總統彈劾案,經國民大會代表總額三分之二同意時,被彈劾人應即解職。」

由上可知,總統職權在歷經臨時條款與六次修憲工程後,乃逐漸擴大,加以搭配上國內政黨體系予以思考,解嚴前兩蔣主政時代與解嚴後李登輝主政時代,均係一黨獨大的局面,總統透過政黨自得以貫通行政權乃至於立法權,斯時國家元首在政治現實操作下,實亦兼具有行政首長之權。然而,即便是政黨輪替後的陳水扁主政時代,在多黨競爭未能在國會握有過半席次的局面下,其仍循過往政治操作模式透過政黨而得享有行政首長之權,此自無法像過去那樣的暢行無阻,蓋一黨獨大或握有國會過半席次的優勢條件並不存在。因此,我國總統定位雖在規範上是接近法國的雙首長制,但在實際操作上並不因政黨政治的變遷而有換軌義務,而係直直的往總統制操作。惟這樣的操作方式,自會因為分裂政府、朝小野大而產生一些僵局與問題。至於此等僵局與問題的疏通,則有待日後循憲政慣例或修憲程序予以釐清及調整了。

(原載於:《司法解釋報報2003.02.11》《法律新知報第34期》)

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

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