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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

從SARS事件淺談我國緊急命令權之規定與適用

文 / 陳怡如
【台灣法律網】


針對此次SARS疫情,府、院已就總統是否發布緊急命令有過討論,並認為目前相關法令都足以因應防疫的需求,尚無發布緊急命令的需要。有關我國歷次修憲就緊急命令權規範之演變,茲分述如下:

1.民國三十六年公布的憲法本文原初設計,乃規定在第四十三條,即:「國家遇有天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故,須為急速處分時,總統於立法院休會期間,得經行政院會議之決議,依緊急命令法發布緊急命令,為必要之處置。但須於發布命令後一個月內,提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。」惟因「緊急命令法」遲未制定,導致本條規定形同具文。
 
2.民國三十七年五月十日公布的動員戡亂時期臨時條款,主要即在賦予總統的緊急處分權,據該條例規定:「……總統在動員戡亂時期,為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議,為緊急處分,不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分,立法院得依憲法第五十七條第二款現定之程序,變更或廢止之……。」足見其乃將原本憲法第四十三條的規定加以變更:第一,在發布原因方面,由「國家遇有天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故,須為急速處分時」擴大為「在動員戡亂時期,為避免國家或人民遭遇緊急危難,或應付財政經濟上重大變故」﹔第二,在發布時間方面,由「立法院休會期間」修改為不受此時間規定限制﹔第三,在發布程序方面,由「經行政院會議之決議,依緊急命令法發布緊急命令,為必要之處置。但須於發布命令後一個月內,提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效」簡化為「經行政院會議之決議,為緊急處分,不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分,立法院得依憲法第五十七條第二款現定之程序,變更或廢止之」。

3.民國八十年五月一日公布的第一次修憲憲法增修條文第七條規定:「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。」亦逕由憲法直接授權總統緊急命令發布權,而非根據「緊急命令法」行使,且在發布事由及發布時間上,均沿襲動員戡亂時期臨時條款的規定。惟在發布程序上,雖回復到原本憲法本文規定要提交立法院追認方可生效的規定,但在提交追認的時間上,則由原本的「一個月內」縮短為「十日內」。之後歷次修憲,僅將條文次序變更至現今的憲法增修條文第二條第三項,內容則未予變更,亦無「緊急命令法」之公布。

  有關總統就此等緊急命令權之適用,共計有五次,茲分述如下:

1.第一次,係民國三十七年八月蔣中正總統發布財政經濟緊急處分,發行金圓券,整理財政,並加強管制經濟,此為政府遷台前所行使的第一次緊急處分權。

2.第二次,係蔣中正總統針對民國四十八年所發生的「八七水災」頒布緊急處分,並施行至四十九年六月三十日止,此為政府遷台後所行使的第一次緊急處分權。

3.第三次,係民國六十七年底國代、監委、立委任期均屆滿,依法應全面改選,原訂六十七年十二月二十三日舉行,惟同年十二月十六日美國片面宣布與我國斷絕外交關係,舉國憤慨,蔣經國總統為免國家遭遇緊急危難,遂發布緊急處分,令正在舉行中的選舉延期舉行,並停止一切競選活動,相關軍事及行政單位均須採取必要措施以為因應。嗣於民國六十八年一月十八日蔣經國總統發布補充命令,在增額中央民意代表選舉延期舉行期間,暫仍由原增額選出之中央民代繼續行使職權,至定期舉行選舉所選出之增額中央民代開始行使職權之日止。

4.第四次,係於民國七十七年一月十三日蔣經國總統去世,副總統李登輝依憲法第四十九條繼任,並對此發布緊急處分,令至二月十二日止,國喪期間聚眾集會、遊行請願活動一律停止。

5.第五次,係於民國八十八年九月二十一日遭逢「九二一大地震」,李登輝總統即依憲法增修條文第二條第三項規定,於九月二十五日發布緊急命令十二項,施行至八十九年三月二十四日止,此係第五次行使總統的緊急命令權。惟行政院為執行緊急命令,特訂「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」,乃引發合憲性爭議,據此大法官乃作出釋字第五四三號解釋,認為「緊急命令係總統為應付緊急危難或重大變故,直接依憲法授權所發布,具有暫時替代或變更法律效力之命令,其內容應力求周延,以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則。若因事起倉促,一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範,而有待執行機關以命令補充,方能有效達成緊急命令之目的者,則應於緊急命令中明文規定其意旨,於立法院完成追認程序後,再行發布。此種補充規定應依行政命令之審查程序送交立法院審查,以符憲政秩序。又補充規定應隨緊急命令有效期限屆滿而失其效力,乃屬當然」。

此次SARS疫情肆虐,究竟是否要發布緊急命令,行政院長日前曾指出,九二一震災發布緊急命令,主要是因為當時「天然災害防救法」尚未通過立法,現在因為有「傳染病防治法」等相關法令,所以還沒有發布緊急命令的必要,至於是否動用國安基金因應股市波動,則將由財政部與央行召開會議,屆時財政部將會召開會議作專業判斷,以符合國安基金的法令制度規定。

揆諸我國緊急命令權之規範本旨,根據釋字第五四三號解釋理由書可知,憲法上緊急命令之發布,係國家處於緊急狀態,依現有法制不足以排除危難或應付重大變故之際,為維護國家存立,儘速恢復憲政秩序之目的,循合憲程序所採取之必要性措施。故憲法就發布緊急命令之要件、程序及監督機制定有明確規範,以避免國家機關濫用權力,期以保障人民權益,並維護自由民主基本秩序。足見緊急命令權之行使乃係一種非常時期的非常手段,必須「依現有法制不足以排除危難或應付重大變故」方可行使,故不可僅持「國家處於緊急狀態」為由,濫行發布。

基此,既然目前可透過常態法制面加以補強防疫保護網絡,行政與立法、中央與地方、執政黨與反對黨即應協力排除任何阻礙,幫助全體人民度過難關。蓋此次事件不僅衝擊到國人生命及身體健康,影響所及,將衝擊到台灣整個經濟發展,此對於目前的經濟不景氣無異是雪上加霜。倘若這樣的衝擊無法激起對立政黨分裂意識的團結、協和、共識、合作,似乎也僅存總統發布緊急命令權一途可行了。

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作者簡介
陳怡如 簡介

現況:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學兼任助理教授

經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授

學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士

研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等

聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw

個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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