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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 施正鋒教授

如何防止政府濫用都更、或是重劃的徵收

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


如何防止政府濫用都更、或是重劃的徵收*
 
  
    所謂的「政府徵收」(eminent domain),是指政府機構針對公共利益,強制取得老百姓的財產,特別是土地的使用,因此,這是一種政府可以動用的權力。由於財產權是人民的基本權利,自然會希望能保有自由處理的能力,因此,在議價買賣的市場機制無法取得私產之際,或是物主因為感情因素不願意出讓,這時候,政府只好行使徵收權。

    問題是,當政府把公共利益作無限上綱的解釋,以振興經濟、或是增加稅收來合理化進行徵收,實際上是把民產轉移到另一批人手上,也就是假公共利益之名、行圖利廠商之實,那麼,國家存在的基本理由,也就是保障人民的生命、自由、及財產,就蕩然無遺。試想,當獨棟的透天厝逐漸被城堡般的豪宅取代、傳統的柑仔店的店面紛紛轉變為連鎖店甚或是大賣場、以及阡陌良田頓時毀於工商業區之時,政府眼中只有建商、開發商、或是財團的利益,人民要擔心財產隨時可以被有錢有勢者攫走,大家惶恐不安,要國家幹甚麼用?

    在這樣的脈絡下,不論是學者、民代、或是社運者,當然要思考如何不讓政府濫用徵收權。在美國,由於聯邦最高法院的『凱若判例』(Kelo v. City of New London, 2005)屈就於行政部門的專權、無故財團的吞噬,終於引起社會大眾的公憤,逼使各州的政客必須對於現行法規改弦更張,尤其是有民意壓力的州議會。大體而言,徵收權的改革有兩大目標,一為對公共利益作比較嚴謹的定義,二為補償能儘量讓業主覺得合理。基本上,能否滿足公共利益,這是徵收的必要條件;如果不服公共利益的要件,就不用進一步談補償。相對地,即使國家出再高的價碼,也不能合理化恣意徵收的行為。

    Parent(2008)把限制政府徵收權的機制,分為明確性(categorical)、以及補償性兩大類:明確性限制是指禁止政府在某些情況下進行徵收,下面又分為徵收目的(purpose)、以及徵收對象(subject)兩種限制;補償性限制主要針對主觀性額外費用(譬如搬遷、商譽、或是感情上的價值)、以及失去原本可能獲利的機會來從事賠賞。我們整理分述如下(圖)(請參閱http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/politics%20observation/newspaper/20120601.html ):


目的限制

(一)公共使用:嚴格定義甚麼叫做公共使用、或是公共利益,要求在某種公共用途下,政府才可以進行徵收。有些州的作法是規範要件,有些則採取正面列舉的方式,以便在法院有必要介入時,可以有更具體的判決依據。

(二)經濟發展:許多州禁止以振興經濟作為徵收的理由,尤其是將民產轉移給私人企業,以避免有人打著公共利益的旗幟圖謀私利、把政府當作徵收的工具。當然,這樣的規定並不反對民間進行公共建設所必須的徵收,譬如民營的公用事業。

(三)私人利益:有些州乾脆做負面列舉,言明哪種徵收賄構成私利,因此暫時、或是永久禁止,特別是所有權最後會由甲落到乙手上者。有些州則訂定一些檢定的標準,來判定徵收是否假公濟私;有些州則乾脆反對有圖利嫌疑的徵收。

(四)回買條款:規定要是徵收土地最後開放私人用途,那麼,原來的所有者有權利購回。這是一種事後的作為,讓物主可以廢止徵收。當然,土地經過「改良」後可能面目全非,已經沒有辦法恢復原貌、或是無法依原本的方式利用。優點是可以嚇阻政府草率進行徵收。

對象限制

(一)枯萎要件:為了要避免拆除還堪居住的房舍,將枯萎限定在沒有市場價值的地段、或是會對社區產生負面外部效應的住屋,也就是有害他人、或是不健全的建築物。如此一來,老房子就不會動不動就被視為危樓,而人民的祖居也可以安心獲得保留。

(二)必要性:有些州特別規定,徵收必須限於跟政府的政策目標有關,以免一方面造成擾民、另一方面又看不到有多少的邊際公共效益。儘管法規未必可以明確列出要件,不過,即使是原則性的規定,至少可以讓法院有出面裁判的空間。

補償性限制1

(一)主觀價值:有些抽象的因素往往在評估的過程中被忽略掉了,譬如老店的商譽、或是前往其他地方開店所必須付出的經濟代價,這些價值在某種程度其實是可以客觀計算出來的。至於對於老屋的感情,就比較困難使用金錢的方式來表達。準確評估收益。

(二)加成分紅:為了要避免徵收價值過低、讓物主可以分享原本可能獲得的利潤,特別是將自有住宅、或是農地轉移給開發商之際,政府可以補充現有的市價,再根據一些標準來做比例性的加碼,譬如說,以市價的150%徵收。當然,如果以物主的主觀價值來看,固定比例加價還是枉然。

(三)累進補償:由於補償通常會遠低於真正的價值,而弱勢者往往所遭受的損失較大,因此主張給他們較多的補償,同時也可以賦予他們較大的權力,來抗衡跟官方比較有管道的強勢者。這樣的作法,重點不在於重分配。

(四):為了防止政府與建商勾結,避免讓徵收淪為騙局也就是公共利益成為附帶的、公共用途流於形式,可以將補償的為基礎的定在開發後的預期增值、而非徵收之際的市場價值。同樣地,重點不在補償損失,而是在嚇阻競租的投機行為,讓可能過度樂觀的政府深思熟慮。

 


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* 《臉書》2012/06/01。

[1] 另外,Parent(2008: 21-22, 46-48)也提及程序性的保障補償,也就是明文規定以何種方式來進行補償,譬如說,物主可以選擇由陪審團決定財產的價值,譬如說,由官民雙方都提出估價的依據,而非片面由公務人員來決定,畢竟,官方所聘的估價員難免有低估的傾向。不過,他也承認,很難劃為目的、或是對限限制,因此,將其置於補償性限制。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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