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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳怡如教授

淺談司法院大法官權威性問題

文 / 陳怡如教授
【台灣法律網】


  雖然,司法院大法官所為解釋有拘束全國各機關及人民之效力:各機關處理有關事項時,應依解釋意旨為之。確定終局裁判所適用之法律或命令,或其適用法律、命令所表示之見解經司法院依人民聲請解釋認為確與憲法意旨不符時,是項確定終局裁判即有再審或非常上訴之理由。蓋確定終局裁判如適用法規顯有錯誤或違背法令,得分別依再審、非常上訴及其他法定程序辦理,為民、刑事訴訟法及行政訴訟法所明定。故受不利裁判者,自得於解釋公布後,依再審或其他法定程序請求救濟,受訴法院自應受其拘束,不得再以其係法律見解之歧異,認非適用法規錯誤,而不適用該解釋。

  但是,釋字第四一九號解釋理由書謂:「……憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法,性質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者,須其瑕疵已達重大而明顯之程度始屬相當,若未達到此一程度者,則視瑕疵之具體態樣,分別定其法律上效果。是故設置憲法法院掌理違憲審查之國家(如德國、奧地利等),其憲法法院從事規範審查之際,並非以合憲、違憲或有效、無效簡明二分法為裁判方式,另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效、尚屬合憲但告誡有關機關有轉變為違憲之虞,並要求其有所作為予以防範等不一而足。本院歷來解釋憲法亦非採完全合憲或違憲之二分法,而係建立類似德奧之多樣化模式,案例甚多,可資覆按……。」

  綜觀吾國釋憲實務,亦建構不少宣告模式的類型,約略可分為「違憲無效宣告」、「未附失效或修法期限與修法指示單純違憲宣告」、「附失效期限單純違憲宣告」、「附修法指示單純違憲宣告」、「附修法期限與修法指示單純違憲宣告」、「附失效期限與修法指示單純違憲宣告」、「附修法指示的警告性解釋」、「合憲宣告」及「未表明違憲或合憲之宣告」等九大類型 ,前六種均屬違憲宣告,倒數第二種及第三種則屬合憲宣告,最後一種宣告模式則僅純屬憲法疑義之闡明。惟此等宣告模式誠屬開放性質,日後尚可基於不同的案型建立新的宣告模式。

  由於警告性解釋仍屬合憲宣告,所以雖規範有問題,但仍無法對聲請人的權利有任何救濟機會(參見下述例一),而訂定過渡期間的違憲宣告,如果沒有說明過渡期間應如何處理,仍無法對人民權利給予任何救濟(參見下述例二)。至於大法官歷年來針對機關聲請有關憲法爭議或憲法疑義之解釋風格,多半呈現抽象規範之疑義澄清與闡明,其宣告模式則多半呈現「未表明違憲或合憲之宣告」,以致作成眾人眼中所謂「創造性模糊」的解釋,凡此實易遭致各方不同的解讀,使憲政仲裁機能大打折扣,並嚴重影響司法威信(參見下述例三)。惟目前更糟的情況,恐怕是大法官不僅明確宣告違憲,同時亦諭知該如何處理的解決途徑,但有關機關卻仍不予理會,此等視憲法為無物的作法,恐怕對憲法及司法院大法官的權威性斲傷更為嚴重(參見下述例四)。茲舉例分述如下:

  (一)例一:學經歷限制參選案

  釋字第二九O號認為,民國七十八年二月三日修正公布之動員戡亂時期公職人員選舉罷免法(八十年八月二日法律名稱修正為公職人員選與罷免法)第三十二條第一項有關各級民意代表候選人學、經歷之限制,雖與其他國家不盡相同,但為提升各級民意代表機關之議事功能及問政品質,衡諸國情,尚難謂其與憲法有所牴觸。惟國民之教育日益普及,選舉人對於候選人選擇之能力相對提高,此項對各級民意代表候選人學、經歷之限制是否仍繼續維持,宜參酌其他民主國家之通例,隨時檢討,如認有繼續維持之必要,亦應重視其實質意義,並斟酌就學有實際困難之人士(例如因身體或其他原因其接受學校教育顯較一般國民有難於克服之障礙者),由立法機關為合理之裁量,而作適當之規定(按:目前相關法律均已取消學經歷限制參選的規定)。

  有關「…『尚難謂其與憲法有所牴觸』。惟國民之教育日益普及,選舉人對於候選人選擇之能力相對提高,此項對各級民意代表候選人學、經歷之限制是否仍繼續維持,宜參酌其他民主國家之通例,隨時檢討,如認有繼續維持之必要,亦應重視其實質意義,並斟酌就學有實際困難之人士(例如因身體或其他原因其接受學校教育顯較一般國民有難於克服之障礙者),由立法機關為合理之裁量,而作適當之規定」,乃屬附修法指示的警告性解釋。由於警告性解釋性質上仍屬合憲宣告,所以雖規範有問題,但仍無法對聲請人的權利有任何救濟機會,蓋其並無法以此為由請求再審或非常上訴。
  (二)例二:檢察官核發通訊監察書案

  釋字第六三一號認為,檢察官或司法警察機關為犯罪偵查目的,而有監察人民秘密通訊之需要時,原則上應向該管法院聲請核發通訊監察書,方符憲法上正當程序之要求。八十八年七月十四日制定公布之通訊保障及監察法第五條第二項未設此項規定,使職司犯罪偵查之檢察官與司法警察機關,同時負責通訊監察書之聲請與核發,未設適當之機關間權力制衡機制,以防免憲法保障人民秘密通訊自由遭受不必要侵害,自難謂為合理、正當之程序規範,而與憲法第十二條保障人民秘密通訊自由之意旨不符,應自本解釋公布之日起,至遲於九十六年七月十一日修正公布之通保法第五條施行之日失其效力(按:通訊保障及監察法已比大法官先一步修法完成但尚未施行,大法官即配合新法施行日的規定納為附期限失效的根據)。

  有關「…『與憲法第十二條保障人民秘密通訊自由之意旨不符』,應自本解釋公布之日起,至遲於九十六年七月十一日修正公布之通保法第五條施行之日失其效力」,乃屬附失效期限的單純違憲宣告。由於附失效期限的單純違憲宣告性質上係屬違憲宣告,但於規範尚未失效的過渡期間內,如果沒有說明當事人權利應如何處理,仍無法對人民權利給予任何救濟。

  (三)例三:核四釋憲案

  釋字第五二O認為,主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行,是否當然構成違憲或違法,應分別情況而定。諸如維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費,倘停止執行致影響機關存續者,即非法之所許;若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件,主管機關依其合義務之裁量,自得裁減經費或變動執行。至於因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時,則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權,依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。本件經行政院會議決議停止執行之法定預算項目,基於其對儲備能源、環境生態、產業關連之影響,並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜性,自屬國家重要政策之變更,仍須儘速補行上開程序。其由行政院提議為上述報告者,立法院有聽取之義務。行政院提出前述報告後,其政策變更若獲得多數立法委員之支持,先前停止相關預算之執行,即可貫徹實施。倘立法院作成反對或其他決議,則應視決議之內容,由各有關機關依本解釋意旨,協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局,併此指明。

  有關「…本件經行政院會議決議停止執行之法定預算項目,基於其對儲備能源、環境生態、產業關連之影響,並考量歷次決策過程以及一旦停止執行善後處理之複雜性,自屬國家重要政策之變更,仍須儘速補行上開程序。其由行政院提議為上述報告者,立法院有聽取之義務。行政院提出前述報告後,其政策變更若獲得多數立法委員之支持,先前停止相關預算之執行,即可貫徹實施。倘立法院作成反對或其他決議,則應視決議之內容,由各有關機關依本解釋意旨,協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局,併此指明」,乃屬未表明違憲或合憲但有諭知解決途徑之宣告(解決途徑參見理由書),亦即眾人眼中所謂「創造性模糊」的解釋,此實易遭致各方不同的解讀,使憲政仲裁機能大打折扣,並嚴重影響司法威信。

  (四)例四:監察院空窗案

  釋字第六三二號認為,「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權」,「監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經立法院同意任命之」,為憲法增修條文第七條第一項、第二項所明定。是監察院係憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關,為維繫國家整體憲政體制正常運行不可或缺之一環,其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留之法定職位,故確保監察院實質存續與正常運行,應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。為使監察院之職權得以不間斷行使,總統於當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前,應適時提名繼任人選咨請立法院同意,立法院亦應適時行使同意權,以維繫監察院之正常運行。總統如消極不為提名,或立法院消極不行使同意權,致監察院無從行使職權、發揮功能,國家憲政制度之完整因而遭受破壞,自為憲法所不許。引發本件解釋之疑義,應依上開解釋意旨為適當之處理。

  有關「…總統如消極不為提名,或立法院消極不行使同意權,致監察院無從行使職權、發揮功能,國家憲政制度之完整因而遭受破壞,『自為憲法所不許』。引發本件解釋之疑義,應依上開解釋意旨為適當之處理」,乃屬未附失效期限但有諭知解決途徑的單純違憲宣告。由於此等宣告在本質上仍屬違憲宣告,但因沒附失效期限或立即失效,導致有關機關依然置之不理,違憲狀態依然持續侵害整個國家憲政秩序及全體國民的權益。不過令人疑惑的是,如果本案大法官是宣告違憲立即失效並要求立即展開作為義務,但有關機關如仍置之不理,問題恐怕就不是出在大法官,而是出在朝野欠缺守憲精神,畢竟在任何一個成熟的民主憲政國家,當法院作出違憲宣告時,有關機關是很少會有既不尊重又不依循憲法規定修正行為的。

  綜上可知,究竟應如何設法提振司法違憲審查的權威性,包括大法官本身實體運作的改良,以及我國整體憲政文化與國人守憲精神的促進,實為當前亟需面對的課題。

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作者簡介
現況:交通大學、真理大學通識教育中心兼任助理教授
經歷:交通大學、勤益科技大學、新竹教育大學、大葉大學兼任助理教授
學歷:中國文化大學法學博士、台灣師範大學法學碩士、輔仁大學法學學士
研究興趣:大法官釋憲研究、憲法學專題研究、憲政體制研究、國際人權研究等
聯絡信箱:jyfd1103@yahoo.com.tw
個人網站:
司法解釋報報 http://mypaper.pchome.com.tw/jyfd
陳怡如Eunice Yi-Ju Chen的教學網站 http://blog.xuite.net/jyfd/blog

 

 

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