參、全球治理的形成
相較於前述治理概念，「全球治理」至今仍缺乏一個可被廣泛接受的界說，究其原因，或許在於全球治理與全球化概念一樣，存在著許多價值上的爭議（Lake 1999:32-33）。是以，本文在說明全球治理的意涵時，也一併說明當前論者們對此一概念的爭議處。
一、全球治理的意涵
一般而言，近年來有關全球治理的概念，大多運用於國際關係與國際事務的論述。國際關係學者J. N. Rosenau 和E. O. Czempeil 於一九九二年出版《非政府部門的治理：世界政治的秩序與變遷》一書中，使用治理的概念來審視新的國際關係，他們認為「治理」比「統治」的概念更為寬闊，也更能夠用以解釋國際政治的現象。他們對治理下了一個相當簡潔的定義：「治理即是秩序加上意圖性」（ “governance is order plus intentionality”），亦即，國際關係中的行動者，彼此間的決策行為是互動且相互依賴的，這些行動者都會試圖去加以處理或形成某種秩序，以解決共同的問題（Rosenau and Czempeil 1992:5）。究實而論，在該書中，他們並未給予全球治理一個明確的界說。
隨後，Rosenau在一九九五年新創刊的《全球治理》期刊中，對全球治理做了以下的界說：全球治理可被界定為涵蓋各個層次的人類活動——從家庭到國際組織——的規則系統（systems of rule），這些規則系統透過控制行動來追求各種目標，進而對各層次人類活動產生跨國性的影響（Rosenau 1995:13-14）。此一界說雖較前次明確，卻仍過於廣泛。幾個月後，學者L. S. Finkelstein 在同一份期刊中，發表文章批評Rosenau的界說雖然無所不包，卻未說明任何事，且對研究毫無助益。他建議將治理視為一種「活動」（ “activity”），而不是一種規則系統；他認為：全球治理是一種跨越國家藩籬關係的治理行動，其間沒有主權的權威成分存在（Finkelstein 1995:368）。
對於前述兩種界說，論者M. Smouts 認為，前者過於模糊，而後者則隱含濃厚的理想主義色彩。而這兩種界說，也凸顯出國際主義論者對於治理概念運用上的生澀，相對於一些公共政策學者，一般國際關係學者顯然較不熱衷於治理概念。Smouts 進一步指出，許多公共政策分析人員，從大型跨國及跨公私領域的公共計畫中，體驗出全球治理的概念內涵，並進一步深入研究及加以界定，這其中又以聯合國「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）的定義最受到關注（Smouts 1998:81-83）。該委員會在一九九五年的報告中，對全球治理做了如下相關的界定： 治理是各種或公或私的個人和機構，在處理他們的共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過程。它包括了有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，也包含了非正式的各種安排；而前述這些機制，均基於人民和機構的同意或符合他們的利益而被設置。
在全球這一層級而言，治理過去一直被視為是政府間的關係，如今則必須被加以瞭解，它同時也與非政府組織、各種公民運動、多國籍公司，以及全球資本市場相關聯；甚且，這些全球治理過程中的行動者，也都與具有廣泛影響作用的全球傳媒互動（Commission on Global Governance 1995:2-3）。
Smouts（1998:83-84）認為，雖然前項「全球治理委員會」的定義，不如聯合國「南北關係委員會」等報告具有影響力，但這個定義卻相當明確而具有代表性。前述定義顯示出治理的四項特徵：（1）治理既不是一套規則，也不是一種活動，而是一個過程（process）；（2）治理係奠基於協調，而不是以支配為基礎；（3）治理同時涉及到公部門及私部門的行動者（4）治理並不是一個正式的制度，而是有賴於持續的互動。
二、全球治理的論辯
一如全球化概念，對於全球治理的內涵，截至目前仍存在許多不同的觀點和論辯。茲歸納並扼要說明如下：
（一） 傳統國際關係的觀點
國際關係論者中，特別是現實主義（realism）論者，並不認為冷戰結束後，所謂「全球治理」的機制具體存在，且能夠成功地維繫世界秩序。論者指出，從國際體系的現況來看，目前仍是以美國為首的「單極體系」，容或以「一超多強」或「軍事單極，經濟多極」來觀察，包括聯合國及其他非政府組織，也未必真的能夠落實「全球治理」的理想（Smouts 1998﹔林碧炤 2001）。
（二）歐洲統合經驗的觀點
歐洲統合的經驗可溯自第二次世界大戰後，歐陸主要國家即積極推動「單一歐洲法」（Single European Act），其具體成果包括：一九五七年依羅馬條約（Treaty of Rome）所建立的「歐洲共同體」（European Community）；一九九二年簽署馬茲垂克條約（Treaty of Masstricht），進一步推動歐洲的政經、貨幣及軍事外交等的整合，並於一九九三年建立「歐洲聯盟」（European Union）。參與推動及建設歐洲統合的行動家們，經由這些實際經驗，相信確實可藉由全球治理獲致世界秩序（Kingdom 1995:50-51）。
（三）美國經濟自由主義的觀點
當經濟全球化趨勢日益顯著之際，美國的企業部門卻面臨一項困境，即跨國企業所面臨的全球性問題日趨嚴重，但政府部門和聯合國相關組織的機能卻相對衰退。這種情況激發了全球化論者與自由主義（liberalism）論者，積極尋求取代傳統組織和制度的新治理機制，全球治理的概念遂成為他們追求經濟和社會持續發展的利器（Mingst 1999:92-96）。
（四）新公共管理運動的觀點
一九八○年代以來的新公共管理運動倡導者認為，最小規模的國家（minimal state）才是一種「善治」，因而大量運用私部門和非營利組織來提供公共服務；同時，不僅藉由授權地方政府，也透過與跨國性組織的接合，來處理環保、人文發展和經濟等政策議題。論者認為，這種新治理型態，有利於破除傳統公部門與私部門、中央與地方、國內與國際等的疆界，提供了全球治理的基礎，也提供了公共政策與國際關係接合的廣闊空間與契機（Rhodes 1996﹔宋學文 2001:8-9）。
綜合而論，前述四種觀點表面上似乎呈現出「各自表述」的情況，實則隱含價值上的衝突。以現實主義出發的國際關係論者，也許能夠接受全球治理概念作為一種維持世界秩序的理想，卻對經濟自由主義觀點下的「全球治理」感到懷疑，甚至認為美國的強權利益，將循此管道獲得更為鞏固的地位。再者，歐洲統合的經驗與採行新公共管理運動的國家，在「全球治理」的過程中亦非全然沒有矛盾。以英國為例，在她成為歐盟會員國的過程中，一直被歐陸國家視為是「棘手的夥伴」（awkward partner）；迄今，英國政治精英中的「歐洲懷疑論者」，仍無法接受英國主權受到歐盟這個超國家實體的干涉與侵蝕。由此顯見，國家主義未曾在全球治理的呼聲中告別國際舞台。
三、全球治理的特徵
持平而論，無論是全球治理或是全球化，都是一種價值，也都是一種現象。從價值的層面來看，全球治理論者與國際關係理論中的自由主義論者一樣，相信人類的本質是良善的，國際關係中的各類行動者，可藉由一套治理體制來解決共同的問題；相對的，對全球治理抱持保留或懷疑的人，則與國際關係理論中的現實主義論者相似，認為人性是自私且愛好權力的，這些國際關係中的行動者們相信，任何國際組織或治理機制都無法像赤裸的權力一樣，有效地型塑出彼此的關係（Mingst 1999:87-88）。
再者，無論是從國際關係的角度，或是從公共行政和公共政策的角度來看，全球治理的現象確實存在，但也不是像J. N. Rosenau（1995、2000）和L. S. Finkelstein（1995）所描述的，國家主權或是國家角色已經從全球治理的過程中退出。國內學者張亞中先生，則嘗試以聯合國「全球治理委員會」對全球治理的定義為基礎，從「全球治理」行使權威的主體，區分出兩個群組。其一是由國家與國家所組成的主體，他稱其為「民族國家家族」（nation-state’s family），包括了國家、國際組織，以及其他國際建制；另一類是由非國家機構所組成的「跨國性次政治團體」（transnational sub-political group），包括了NGOs、各種公民運動、多國籍公司、全球資本市場，以及全球大眾傳媒等。綜括而論，在這個高度相互依存與互動的全球社會，每一個公私組織都參與了「全球治理」，全球治理相較於國際間以國家為主體的治理governance with government），凸顯了非政府部門治理（governance without government）的現象（張亞中 2001:4-5）。顯然，從參與全球治理的主體來看，國家與非政府部門都是行使權威的主體，而這也是全球治理的主要特徵之一。稍後，在下一節中，將就國家的治理角色進一步做說明。
最後，還有兩項全球治理的特徵，值得被加以關注：其一，全球治理雖未完全取代傳統國際關係的架構，卻解構了過去完全以國家為主體的治理結構，非政府部門的各類行動者，將依不同的政策議題，重組成各類涵蓋公部門與私部門、中央與地方、國內與國際的新治理網絡。其二，全球治理仍以追求善治為終極目標，是以，「在地的」（local）效益如果無法經由全球治理獲得，反全球化或反全球治理的聲浪將起；目前的全球治理也同時強調在地化的治理，並以「全球—在地化」（glocalization）為核心策略（Väyrynen 1999:xi-xiv﹔章仁彪 2001）。關於這項特徵，將於本文第五節中進一步討論。
(待續)
(劉孟錦律師)
