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全球治理趨勢下的國家定位與城市發展:治理網絡的解構與重組(二)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


參、全球治理的形成

相較於前述治理概念,「全球治理」至今仍缺乏一個可被廣泛接受的界說,究其原因,或許在於全球治理與全球化概念一樣,存在著許多價值上的爭議(Lake 1999:32-33)。是以,本文在說明全球治理的意涵時,也一併說明當前論者們對此一概念的爭議處。

一、全球治理的意涵

一般而言,近年來有關全球治理的概念,大多運用於國際關係與國際事務的論述。國際關係學者J.  N.  Rosenau 和E. O.  Czempeil 於一九九二年出版《非政府部門的治理:世界政治的秩序與變遷》一書中,使用治理的概念來審視新的國際關係,他們認為「治理」比「統治」的概念更為寬闊,也更能夠用以解釋國際政治的現象。他們對治理下了一個相當簡潔的定義:「治理即是秩序加上意圖性」(  “governance is order plus intentionality”),亦即,國際關係中的行動者,彼此間的決策行為是互動且相互依賴的,這些行動者都會試圖去加以處理或形成某種秩序,以解決共同的問題(Rosenau and Czempeil 1992:5)。究實而論,在該書中,他們並未給予全球治理一個明確的界說。

隨後,Rosenau在一九九五年新創刊的《全球治理》期刊中,對全球治理做了以下的界說:全球治理可被界定為涵蓋各個層次的人類活動——從家庭到國際組織——的規則系統(systems  of  rule),這些規則系統透過控制行動來追求各種目標,進而對各層次人類活動產生跨國性的影響(Rosenau  1995:13-14)。此一界說雖較前次明確,卻仍過於廣泛。幾個月後,學者L. S. Finkelstein 在同一份期刊中,發表文章批評Rosenau的界說雖然無所不包,卻未說明任何事,且對研究毫無助益。他建議將治理視為一種「活動」(  “activity”),而不是一種規則系統;他認為:全球治理是一種跨越國家藩籬關係的治理行動,其間沒有主權的權威成分存在(Finkelstein 1995:368)。

對於前述兩種界說,論者M. Smouts 認為,前者過於模糊,而後者則隱含濃厚的理想主義色彩。而這兩種界說,也凸顯出國際主義論者對於治理概念運用上的生澀,相對於一些公共政策學者,一般國際關係學者顯然較不熱衷於治理概念。Smouts 進一步指出,許多公共政策分析人員,從大型跨國及跨公私領域的公共計畫中,體驗出全球治理的概念內涵,並進一步深入研究及加以界定,這其中又以聯合國「全球治理委員會」(Commission on Global Governance)的定義最受到關注(Smouts 1998:81-83)。該委員會在一九九五年的報告中,對全球治理做了如下相關的界定: 治理是各種或公或私的個人和機構,在處理他們的共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過程。它包括了有權迫使人們服從的正式機構和規章制度,也包含了非正式的各種安排;而前述這些機制,均基於人民和機構的同意或符合他們的利益而被設置。

在全球這一層級而言,治理過去一直被視為是政府間的關係,如今則必須被加以瞭解,它同時也與非政府組織、各種公民運動、多國籍公司,以及全球資本市場相關聯;甚且,這些全球治理過程中的行動者,也都與具有廣泛影響作用的全球傳媒互動(Commission on Global Governance 1995:2-3)。

Smouts(1998:83-84)認為,雖然前項「全球治理委員會」的定義,不如聯合國「南北關係委員會」等報告具有影響力,但這個定義卻相當明確而具有代表性。前述定義顯示出治理的四項特徵:(1)治理既不是一套規則,也不是一種活動,而是一個過程(process);(2)治理係奠基於協調,而不是以支配為基礎;(3)治理同時涉及到公部門及私部門的行動者(4)治理並不是一個正式的制度,而是有賴於持續的互動。
 
二、全球治理的論辯

一如全球化概念,對於全球治理的內涵,截至目前仍存在許多不同的觀點和論辯。茲歸納並扼要說明如下:

(一) 傳統國際關係的觀點

國際關係論者中,特別是現實主義(realism)論者,並不認為冷戰結束後,所謂「全球治理」的機制具體存在,且能夠成功地維繫世界秩序。論者指出,從國際體系的現況來看,目前仍是以美國為首的「單極體系」,容或以「一超多強」或「軍事單極,經濟多極」來觀察,包括聯合國及其他非政府組織,也未必真的能夠落實「全球治理」的理想(Smouts 1998﹔林碧炤  2001)。

(二)歐洲統合經驗的觀點

歐洲統合的經驗可溯自第二次世界大戰後,歐陸主要國家即積極推動「單一歐洲法」(Single European Act),其具體成果包括:一九五七年依羅馬條約(Treaty of Rome)所建立的「歐洲共同體」(European Community);一九九二年簽署馬茲垂克條約(Treaty  of  Masstricht),進一步推動歐洲的政經、貨幣及軍事外交等的整合,並於一九九三年建立「歐洲聯盟」(European  Union)。參與推動及建設歐洲統合的行動家們,經由這些實際經驗,相信確實可藉由全球治理獲致世界秩序(Kingdom 1995:50-51)。

(三)美國經濟自由主義的觀點

當經濟全球化趨勢日益顯著之際,美國的企業部門卻面臨一項困境,即跨國企業所面臨的全球性問題日趨嚴重,但政府部門和聯合國相關組織的機能卻相對衰退。這種情況激發了全球化論者與自由主義(liberalism)論者,積極尋求取代傳統組織和制度的新治理機制,全球治理的概念遂成為他們追求經濟和社會持續發展的利器(Mingst 1999:92-96)。

(四)新公共管理運動的觀點

一九八○年代以來的新公共管理運動倡導者認為,最小規模的國家(minimal state)才是一種「善治」,因而大量運用私部門和非營利組織來提供公共服務;同時,不僅藉由授權地方政府,也透過與跨國性組織的接合,來處理環保、人文發展和經濟等政策議題。論者認為,這種新治理型態,有利於破除傳統公部門與私部門、中央與地方、國內與國際等的疆界,提供了全球治理的基礎,也提供了公共政策與國際關係接合的廣闊空間與契機(Rhodes 1996﹔宋學文  2001:8-9)。

綜合而論,前述四種觀點表面上似乎呈現出「各自表述」的情況,實則隱含價值上的衝突。以現實主義出發的國際關係論者,也許能夠接受全球治理概念作為一種維持世界秩序的理想,卻對經濟自由主義觀點下的「全球治理」感到懷疑,甚至認為美國的強權利益,將循此管道獲得更為鞏固的地位。再者,歐洲統合的經驗與採行新公共管理運動的國家,在「全球治理」的過程中亦非全然沒有矛盾。以英國為例,在她成為歐盟會員國的過程中,一直被歐陸國家視為是「棘手的夥伴」(awkward partner);迄今,英國政治精英中的「歐洲懷疑論者」,仍無法接受英國主權受到歐盟這個超國家實體的干涉與侵蝕。由此顯見,國家主義未曾在全球治理的呼聲中告別國際舞台。

三、全球治理的特徵

持平而論,無論是全球治理或是全球化,都是一種價值,也都是一種現象。從價值的層面來看,全球治理論者與國際關係理論中的自由主義論者一樣,相信人類的本質是良善的,國際關係中的各類行動者,可藉由一套治理體制來解決共同的問題;相對的,對全球治理抱持保留或懷疑的人,則與國際關係理論中的現實主義論者相似,認為人性是自私且愛好權力的,這些國際關係中的行動者們相信,任何國際組織或治理機制都無法像赤裸的權力一樣,有效地型塑出彼此的關係(Mingst 1999:87-88)。

再者,無論是從國際關係的角度,或是從公共行政和公共政策的角度來看,全球治理的現象確實存在,但也不是像J. N. Rosenau(1995、2000)和L. S. Finkelstein(1995)所描述的,國家主權或是國家角色已經從全球治理的過程中退出。國內學者張亞中先生,則嘗試以聯合國「全球治理委員會」對全球治理的定義為基礎,從「全球治理」行使權威的主體,區分出兩個群組。其一是由國家與國家所組成的主體,他稱其為「民族國家家族」(nation-state’s family),包括了國家、國際組織,以及其他國際建制;另一類是由非國家機構所組成的「跨國性次政治團體」(transnational sub-political group),包括了NGOs、各種公民運動、多國籍公司、全球資本市場,以及全球大眾傳媒等。綜括而論,在這個高度相互依存與互動的全球社會,每一個公私組織都參與了「全球治理」,全球治理相較於國際間以國家為主體的治理governance with government),凸顯了非政府部門治理(governance without government)的現象(張亞中  2001:4-5)。顯然,從參與全球治理的主體來看,國家與非政府部門都是行使權威的主體,而這也是全球治理的主要特徵之一。稍後,在下一節中,將就國家的治理角色進一步做說明。

最後,還有兩項全球治理的特徵,值得被加以關注:其一,全球治理雖未完全取代傳統國際關係的架構,卻解構了過去完全以國家為主體的治理結構,非政府部門的各類行動者,將依不同的政策議題,重組成各類涵蓋公部門與私部門、中央與地方、國內與國際的新治理網絡。其二,全球治理仍以追求善治為終極目標,是以,「在地的」(local)效益如果無法經由全球治理獲得,反全球化或反全球治理的聲浪將起;目前的全球治理也同時強調在地化的治理,並以「全球—在地化」(glocalization)為核心策略(Väyrynen 1999:xi-xiv﹔章仁彪  2001)。關於這項特徵,將於本文第五節中進一步討論。

(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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