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全球治理的理想與現實(三)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


肆、全球治理的現實狀態

全球治理是一種理想,也是一種現實狀態,只是現實狀態與理想之間不免存有落差。本文所關注的問題是,此種落差的背後因素為何?行動者之間的動態關係為何?現存機制的治理能力如何?由於目前全球治理的體制或機制繁多,限於篇幅和避免失焦,以下僅就去年(二○○二年)九月四日甫落幕的「世界永續發展高峰會議」(World Summit on Sustainable Development, WSSD)為例,對此一全球治理機制進行觀察與分析。
一、以世界永續發展高峰會議( WSSD)為例

世界永續發展高峰會議(WSSD)也被稱為「地球高峰會議」(Earth Summit)【8】,是聯合國在環境保護議題上所架構出來的全球治理機制,目的在有效整合全球的資源與共識,解決地球氣候變遷、生態環境惡化、生物物種滅絕,以及沙漠化導致耕地減少、糧食短缺等人類共同的問題與危機。本次會議係延續十年前里約高峰會的精神與基本原則,期望能夠賡續前次峰會決議文「21 世紀議程」(Agenda 21),努力達成地球永續發展(sustainable development)的各項行動方案,並以消滅貧窮和拯救地球環境為主要目標。

地球高峰會議的各項決議並沒有實質的拘束力,其具體的規範是經由各國所簽署的相關公約來達成,例如一九九二年開始簽署的「聯合國氣候變遷綱要公約」、「聯合國生物多樣性公約」,以及一九九六年十二月才生效的「聯合國防治沙漠化公約」等。這些公約是採取開放簽署的方式,亦即,各國可自由衡量本國的情況而在適當的時機簽署加入協定公約之列,並依據公約擬定國家計畫與執行方案。公約係採取「共同但具差異性的責任」原則【9】,因此先進工業化國家必須率先執行公約之規範標準,並且有義務提供資金和技術給其他發展中國家,協助其儘早達到執行公約規範之能力。

本次高峰會議參加的成員眾多,除了聯合國各會員國代表以外,也包括經濟合作發展組織(OECD)、歐洲聯盟(EU)、JUSSCANNZ集團【10】10、77國集團與中國(Group of 77 and China)、石油輸出國家(OPEC)、島國聯盟(The Alliance of Small Island  States, AOSIS)、世界貿易組織(WTO)、世界衛生組織(WHO)等國家組織,以及綠色環保組織、國際地球之友等非國家組織,當然也包括其他非聯合國會員國及地區之觀察團體。會議歷時十天,最後通過內容涵蓋j項議題的「行動計畫」(Plan of Implementation),其要點如下表所示:

    表一  約翰尼斯堡地球高峰會「行動計畫」要點  

要點項目        要    點    內    容

全球化            認知到全球化有利有弊。全球化雖然提供促進經濟成長與更高生活水準之良好機會,
                         但不能忽略窮國也因此面臨特殊難題。

貧窮                同意成立「團結基金」以消弭今日世界所面臨最大挑戰--貧窮問題,但基金募款方
                         式以自願捐助為原則。

援助                應實質增加對窮國之援助,以達發展目標。敦促富國提供國民收入的0.7%供援助之用。

貿易                同時支持貿易與環保,但不言明世貿組織規定優先於環保公約。環保團體期望「京都
                         議定書」等公約不受貿易規定侵害。

能源                同意採取行動,改善取得能源之管道;但未能就提高世界能源總產量中之再生能源(
                         如太陽能)所佔比率,訂出明確之目標。

生物多樣性   同意在2010 年前顯著降低稀有動植物瀕臨絕種之比率。漁產保育  肯定海洋是生態系
                         統的根本,同意最遲在2015 年前恢復已告枯竭之魚類數量。

飲水與衛生   同意將全球缺乏基本衛生設備(包括缺乏乾淨飲水)的人口在2015 年以前減半。

化學製品       同意在2020 年前對化學製品的生產使用作出規範,以對人體與環境造成最小傷害為原
                         則。承諾促進對有害廢棄物的健全管理。

健康衛生       同意WTO 關於醫藥專利作成之協定,亦即專利權不應阻止貧窮國家提供醫藥給所有民眾。

婦女                婦女取得醫療保健服務,應以符合基本人權及宗教與文化價值為原則。

政府治理       肯定國內及國際政府的良好治理是永續發展的根本要素。富國希望提供援助時,能以
                         較少貪污、更多民主為條件。

預防措施      再度確認預防原則,就算尚無明確證據顯示地球生態系統正受到潛在破壞,仍須採取
                        行動保護環境。

共同但具差  再度確認拯救地球為各國之責任,但期待富國肩負起比貧窮國家更多的財務負擔。
異性的責任 

資料來源:修改自張其賢(2002/9/5)編譯,詳細內容請參閱約翰尼斯堡地球高峰會議網頁http://www.johannesburgsummit.org
  
二、行動者之間的動態關係

究實而論,世界永續發展高峰會議雖然是以保護地球環境為核心議題,但是其所牽涉的問題與利益極為廣泛,其中又以經濟議題最為敏感,以致會議期間利益衝突和政治角力不斷,場外場內各種利益交換及妥協的情況十分複雜。為能進一步掌握瞭解此一全球治理機制的動態過程和行動者之間的動態關係,茲就以下幾個層次加以觀察。

首先,以參與會議或於會場外試圖影響議程發展的組成份子來看,包括兩個群組:其一是由國家與國家所組成的主體,可稱其為「民族國家家族」(nation-state’s family),包括了國家、國際組織,以及其他國際體制;另一類是由非國家機構所組成的「跨國性次政治團體」(transnational sub-political group),包括了NGOs、各種公民運動、多國籍公司、全球資本市場,以及全球大眾傳媒等【11】。由此可知,從參與此次地球高峰會議的行動者來看,國家與非政府部門都是此一全球治理機制中行使權威的主體。

其次,本次會議凸顯出先進工業化國家與發展中國家為兩個主要利益衝突與協商的行動群組。由於十年前里約地球高峰會議所決議的「21 世紀議程」已經成為一種主流價值,世人普遍認定先進工業化國家能夠獲致高經濟成長,是建築在犧牲地球生態且由發展中國家負擔環保成本的基礎上,因此發展中國家試圖藉由本次會議要求先進工業化國家償還「生態債務」,而後者則抱持能夠不償還最好,如果無法迴避至少也能夠少償還一些的態度【12】。不過,持平而論,一方面由於發展中國家的訴求具有正當性,另一方面這些弱勢國家又能夠團結成一組強勢的行動者,因此先進工業化國家只能透過協商而非支配的方式與之互動。相較於WTO這類的全球治理機制,地球高峰會議顯然較接近強調藉由國際組織「領控」全球社會的理想。

再次,先進工業化國家之間也存在某種程度的矛盾。這次會議的過程中,針對美國布希總統的缺席及美國在重要議題上的不合作態度,歐盟一開始便領銜挑戰美國此種「霸權風格」。以這次高峰會議最重要的議題──量化並訂定再生能源的比重及時間表為例,美國的立場就始終和大部分國家及非政府組織的期待有相當大的落差,美國代表堅決反對訂出明確的目標與時間表【13】,歐盟則拉高分貝呼籲大會堅定落實此一重要議題,才能夠真正兌現本次會議的承諾──消滅貧窮和拯救地球環境。論者認為,從國際關係的角度來看,美國這次雖然再一次成功地維護了其在能源議題上的基本立場(或利益),但是其霸權獨斷的作風也將損及美國身為世界超強國家的威信(嚴震生,2002)。另外,從全球治理的角度來看,美國確實是國際組織中的強勢行動者,例如本次峰會在其「支配」和「領控」下,最終並未訂出使用再生能源所佔比率之明確目標和時間表。

最後,藉由本次會議也可以檢視國家群組與非國家群組在全球治理過程中的角色地位。本次會議的特色之一是,除了國家及國際組織代表出席外,也有許多非政府組織代表列席,從形式上來看,這是政府部門與非政府部門共同參與全球治理的實例。然而,參與本次會議的環保團體卻嚴厲批評富裕國家在峰會中努力不足。他們指出,本次峰會的多數時間是花在阻止各國政府從過去簽署的環保公約中退出,並抨擊「行動計畫」是各國政府交易後的產物,在各重要項目上既未訂出明確目標和時間表,又有許多排除條款。為表示抗議,包括國際地球之友、巴西非政府組織論壇和澳洲綠黨在內的許多非政府組織,在會議未結束前即宣布退出高峰會(張其賢,2002)。也許對於主辦此次峰會的聯合國來說,這些非政府組織既無法提供資金,也沒有簽署公約的公權力,因此不具有可期待的實質意義。但由此也可看出,非政府組織與國家群組在全球治理上的角色地位仍是不對稱的。不過,這並不代表所有的非國家行動者都缺乏領控或協商的權威,例如一些隱身在國際經貿組織背後的多國籍公司,即透過網絡治理結構主導部分政策議程,甚至藉由國際媒體操弄或動員社會偏見【14】。
  
三、治理能力的評估

從全球治理的分析架構來看,世界永續發展高峰會議係因應全球化的一種治理結構和過程,其動態運作結果也將進一步影響未來全球化的走向,因此,其治理能力應該被加以評估。本文沿用J. Kooiman 的觀點,界定治理能力為全球社會政治系統自我統理(self  govern)的總體能力。在結構方面,系統須被建構成為一種能夠超越「界於國家與市場之間」的相互依賴體系【15】,俾利於適應複雜的系統環境。在過程方面,旨在保持系統中需求與潛能之間的動態均衡,亦即,能夠處理「集體行動問題」和「集體行動解決方案」之間的緊張關係(Kooiman, 1993:259-260)。在這裡,本文將從治理結構及治理過程兩個面向進行評估。

從結構面向來看,聯合國面對高度複雜的全球環保問題,能夠藉由地球高峰會議,將各種不同的利益團體整合在一個政策社群或政策網絡之中,確實已經超越了國家或市場的治理結構。從里約地球高峰會議通過「21 世紀議程」決議文以來,所有與會國家及非政府組織代表均認知到地球生態環境是一體不可分割的,因此各個國家和地區在環境保護上必須相互合作共同努力。在環保議題上,地球高峰會議已經成為此一政策網絡的核心,其治理機制具有網絡上「超聯結」的功能。具體言之,聯合國主辦的地球高峰會議已經獲致全球環保政策的「議程設定權」。

從過程面向來看,儘管許多評論指出,此次世界永續發展高峰會議作成的152項行動決議,沒有一項具有拘束力,但不容否認的是,一如十年前的里約地球高峰會議,約翰尼斯堡峰會所決議的「行動計畫」,將賡續「21 世紀議程」成為未來十年全球環保政策及行動的基調,在國際社會中仍具有一定的規範作用。以「聯合國氣候變遷綱要公約」的實際簽署情況為例,根據公約秘書處的統計,截至二○○一年底,已有186 個國家簽署【16】。當然,這是比較樂觀的說法。如果從比較務實的角度來看,畢竟人類社會的集體行動問題很難充分而根本地被解決。例如,美國拒絕執行「京都議定書」,以及在重要議題上反對訂定明確目標和時間表,這都是不利於地球高峰會議未來的發展。再者,日後會不會產生骨牌效應,或是簽署國發生陽奉陰違的情況,這些也都值得後續觀察。
 
綜合而論,從這次世界永續發展高峰會議的過程和結果觀察,可以發現此一全球治理機制確實朝其設立的理想邁進,然而,在實踐的過程中仍面臨諸多阻力,以致結果未盡理想。可以想見的是,各種全球治理機制恐怕都難逃這種理想與現實間存有落差的現象。倘若我們認同全球化是一種既存的現象,並且相信可藉由各種全球治理機制解決人類社會的集體行動問題,那麼除了積極建構這些機制或體制之外,也有必要多加注意全球化及全球治理的一些阻力來源,諸如:國家主義者(nationalists)、重商主義者(mercantilists)、地域主義者(regionalists) 「依賴理論者」(  “dependency theorists”),以及「極端綠色主義者」(“deep greens”) (Cable, 1999: 121-123)。

伍、結語:挑戰與機會

本文嘗試從概念、價值及現實等三個層面來瞭解全球治理的意涵及其相關問題。在概念部分,本文認為必須視「全球治理」為一種結構與過程,才能夠清楚觀察到全球治理的實存狀態,並且也應該從知識範疇的角度,將「全球治理」視為一種分析架構,俾利於觀察全球化與全球治理之間的關係。在價值部分,本文藉由對傳統國際關係、歐洲聯盟統合經驗、經濟自由主義及新公共管理等議題上的價值論辯,說明世人對於全球治理的價值偏好;而無論認同全球治理與否,重點不在於孰是孰非,而在於能夠釐清過程中各類行動者的價值偏好,俾利吾人進一步瞭解全球治理的真實面貌。在現實狀態部分,本文係以世界永續發展高峰會議為觀察標的,分析各類行動者在全球治理動態過程中的互動關係,以及此一治理機制的治理能力,藉此說明「全球治理」確實存在理想與現實間的落差。 本文相信,全球治理是人類社會的一種美好理想,但是如果不能明辨其在現實狀態下的環境系絡、行動者之間的動態關係,以及集體行動過程中的困境,那麼此一價值信仰永遠只能停留在空中樓閣。本文同時也認為,全球治理當然是一種實存的狀態,雖然與理想之間仍有落差,並且在實踐的過程中有許多阻礙,但是如果放棄全球治理所追求的善治理想,那麼只有任憑全球社會與環境直墬無底深淵。全球化為人類社會及環境帶來挑戰,而全球治理則為我們提供人類發展和進化的機會。


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8 事實上,比較正式的名稱應為「聯合國環境暨發展會議」(United Nations Conference on Environment and Development, UNCED),第一次會議是在一九九二年於巴西里約熱內盧(Rio de Janeiro)舉行,該次會議也被稱為「里約地球高峰會議」。今年UNCED 則在南非的約翰尼斯堡(Johannesberg)舉行十天會議(8/26~9/4),為第二次地球高峰會議。
9  以「聯合國氣候變遷綱要公約」一九九七年「京都議定書」(Kyoto Protocol)為例,依議定書第3(7)條規定,工業國家將削減溫室氣體總排放量5.2%(與一九九○年比較),其中歐洲聯盟及東歐各國8%,美國7%,日本、加拿大、匈牙利、波蘭等國6%。減量期程為二○○八年至二○一二年,並以此五年的平均值為準。詳細資料可參考
http://www.unfccc.de
10  此一集團也稱為“Umbrella  Group”,以美國為主,集結其他非歐洲聯盟之工業國家所組成,其名稱係由組成國日本、美國、瑞士、加拿大、澳洲、挪威、紐西蘭之國名縮寫拼成。
11 此處是參考張亞中(2001: 4-5)之分類,其分類係以聯合國「全球治理委員會」對全球治理的定義為基礎。
12此處係引自香港明報記者在本次地球高峰會議期間的現場觀察報導,報導全文請參閱
http://hk.yahoo.com/headlines/020902/intl/mingpao/tall710ctxt.html
13 事實上,美國在能源議題上所表現的不合作態度,此次峰會並不是第一次。以最近的例子來說,美國布希總統去年(2001 年)明確表達不會執行「京都議定書」時,就曾受到國際社會的嚴厲批評,國際間認為美國為了本身的利益,不願意配合減少溫室氣體的排放量,是一種霸權心態和一意孤行的單邊主義(unilateralism)。
14 舉例來說,非常巧合的,在此次地球高峰會議舉辦前,Discovery 和National Geographic 等國際電視頻道,相當密集地播放地球氣候變化的探討性節目,透過許多科學論證質疑地球氣候劇變,不必然是導因於溫室氣體排放量的增加。
15  J.  Kooiman 認為,「治理」可被視為「在社會政治系統中,行動者互動後所顯現出來的型態或結構,亦即,所有參與者在互動干預後的『共同』結果或產出(“common”  result or outcome)」。這種顯現出來的型態或結構,將形成某一特定系統中的「遊戲規則」,換言之,在此一型態中,行動者可依循規則行事,甚至嘗試運用這些規則來達成自己的目標與利益。他同時也認為,治理結構不該被限定於非國家即是市場的觀點,更多時候治理結構是一種自組化的複雜網絡,並且行動者之間是一種相互依賴的關係(Kooiman, 1993: 258)。
16 最新統計,可參閱「聯合國氣候變化綱要公約」網頁
http://www.unfccc.de


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(全文完)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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