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行政院版的兩岸協議監督條例是空包彈

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


此回學生發動太陽花反服貿運動,主要是不滿政府跟中國簽訂協議黑箱作業在先,又蠻橫地以立法院的多數三十秒矇騙過關在後,霸王硬上弓,試圖逃避國會的合理監督,因此,學生的四大訴求之一就是先有監督機制、再來審查協議。在五十萬人黑衫軍淹沒總統府前的凱達格蘭大道之後,行政院匆匆提出「台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例」草案,大體抄襲民間版「兩岸協定締結條例」草案的二十五條,只不過把一般法案的審查流程拿來充數,缺乏實質的規範,尤其是是國會的監督。

政院版草案把協議分為議題形成、業務溝通、以及協議簽署前後等四個階段,立委的角色僅止於諮詢,政府只要以專案報告方式說明協議的內容、預期效益、及推動規劃;換句話說,箭在弦上才不得以告知國會。儘管草案有所謂的「國家安全審查」,實際上是行政部門在規劃階段的內部協調,魚目混珠,顯然是不允許國會進行有效的監督,更不用說人民的參與。

相對之下,民間版的草案是因為政府以協議只是行政命令、並未涉及法律修訂為由,主張在行政院核定後送立法院備查即可,因此要求立法規範國會監督,包括簽署協議前後在程序、及實質上的參與。草案開宗明義提出人民在憲法、及兩公約的基本權利保障,也就是萬一政府以專門性、或是技術性為藉口暗藏出賣百姓的玄機,可以終止條款甚或協定。協議如果涉及主權、疆界、國際地位、軍事互信機制、結束敵對狀態、以及政治安排,草案規定必須經過全體立委三分之二同意,防止政府以行政協議名義簽訂條約。

有關於國會對政府的約束,民間版草案規定政府在簽訂協議之前必須先向國會提出締結計畫,不可先下手為強;另外,國會可以針對計畫提出修正、附款、或是保留,要是政府一意孤行,協商應該立即停止。再者,草案對於影響評估、以及因應方案有詳細的規範,並列舉必須關照的十二種事項,又規定預期人民的損害必須有具體的補救措施,而非只有報喜不報憂、或是劫貧濟富的效益。草案要求舉辦聽證會,讓民間的聲音可以表達出來,進而在必要的時候要求重啟協商。

針對所謂「自動生效」的說法,草案規定如果備查案未能在三個月內完成,也就是當立委有強烈意見之際,必須轉為審議案;如果配套修法、或是訂法未能同步完成,協議視同不通過,也是防止政府將協議與修法切割處理。草案還明文指出,如果協議未經國會議決通過無效,提醒政府不要便宜行事,表示民間對政府的高度不信任,真是丟臉之極。
總之,由草率的政院版,我們可以看到政府對於學生跟民間的監督機制要求應付了事,毫不掩飾行政權凌越立法權的心態,不只限制人民知的權利及參與,連國會議員也當作賊在防。民間版則是建立在民主的原則,強調人權保障、國會監督、以及主權捍衛。我們必須指出,三權分立的實踐是建立在立法與行政部門相互制衡,而非井水不犯河水,因此,有效的國會監督是必要的,包括行政協議的參與。如果服貿協議不是馬英九政府對中國的降書,為何從頭到尾遮遮掩掩;如果不是來自中南海的行政命令,為何一字不能改?

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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