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布胡會前的美中關係大氣候

文 / 羅致政教授
【台灣法律網】


在終統事件之後,美中台之間在過去一個多月來仍有不少的事件出現,不論在短期或長期,都有可能影響到此一三角關係的發展與互動。在美國的方面,3月16日美國白宮公布《2006年國家安全戰略》報告,宣示美國對全球局勢的看法以及因應的策略,傳達美國不會走向孤立主義的作法,並強調民主同盟的概念。該重要的年度報告指出,布希總統的的國家安全戰略有兩大支柱:一、促進自由、公義、人類尊嚴、終結獨裁、提升有效民主、擴展繁榮;二、經由美國領導輔以有效多國合作,解決傳染病、防制恐怖主義、遏阻大規模毀滅性武器、人口走私、自然災害等問題。在這份報告中,美國點出對中國的不滿主要有三:首先是中國持續以不透明的方式擴張軍事;其次是中國擴展貿易,但有意鎖住(lock up)能源資源,指揮而不是控制巿場;最後則是中國支持那些擁有豊富資源但卻在國內或國際有惡行的國家。

與此同時,美國主管國際安全政策的助理國防部長羅德曼(Peter Rodman)於3月16日在出席「美中經濟及安全檢討委員會」時作證指出,中國對台的飛彈佈署持續增加,事實上己經破壞了台海現狀,同時中國也有必要對其國防預算加以說明。而3月18日美國國務卿萊斯前往澳洲訪問,並與日本及澳洲外長舉行了有史以來第一次的美澳日三邊戰略對話,而主要的會談議題即是中國軍力的擴張與崛起。

在美中之間的互動上,過去這段期間主要是經貿易議題在主導雙邊關係的發展。一系列的對中貿易制裁法案,一直在美國國會蠢蠢欲動,而其中最受關注的,就是由紐約州民主黨參議員舒默(Charles Schumer)與南卡州共和黨參議員葛拉翰(Lindsey Graham)所推動的法案,該法案主張中國政府應大幅調高人民幣匯率,否則將對中國進口的產品課徵27.5%的稅率。原本這項法案要在3月31日進行表決,但在兩位議員於三月底至中國訪問,並與中國官員深談之後,兩位參議員決定暫不推動並延緩表決。美中兩國經貿大戰的危機雖然因此暫時解決,但兩國經貿摩擦的問題,仍有可能在美國內部隨時引爆,尤其是在今年美國期中選舉的這個敏感時刻。

正是在貿易保護主義一觸即發的這種氣氛當中,中國國務院副總理吳儀率團前往美國訪問(4月3日至12日),並參加4月11日第十七屆的美中商貿聯合委員會(US-China Joint Commission on Commerce and Trade)。而與此同時,來自110家中國公民營公司的超過200位企業人士,也在美國13個州進行高達約162億美元的採購活動,其中包括了電子產品、飛機、汽車零件、農產品及其他物資等等,採購的對象包括知名的美國大公司如波音(80架飛機訂單)、微軟、摩托羅拉、通用電器、IBM和美國三大汽車公司等,中國大手筆採購的目的顯然是要來為美國國內的反制中國聲浪,進行降壓的動作,也為美國總統布希和中國國家主席胡錦濤即將上場的會談,塑造較為和諧的氣氛。不過在此之前於3月29日,美國商務部長古提瑞茲(Carlos Gutierrez)在北京出席「美國商業公會」和「美中商業協會」聯合舉辦的活動時發表演講,他指出由於對中國的貿易逆差持續擴大,美國內部「保護主義情緒」正在「滋長蔓延」。中國如果不採取行動來減輕美國國會不斷升高的保護主義,將冒著經濟上遭受「嚴重」打擊的危險。30日,美國政府針對中國阻擾汽車零件進口爭議,向世界貿易組織提出申訴。美國貿易代表署發佈「國家貿易評估有關外貿障礙」(National Trade Estimate on Foreign Trade Barriers)。簡言之,美國對中國的貿易逆差,去年超過2000億美元,目前至少有15項法案及修正案仍然擱置在美國國會,這些法案都指向採行新的關稅稅率或限縮對中國的貿易。

面對美國在經貿上施壓以及外交上圍堵的動作,中國也極有在找尋解壓以及突破的機會,俄羅斯即是中國運用來平衡美國的重要力量。中國國家主席胡錦濤在3月21日與俄羅斯總統蒲亭舉行高峰會談,俄中兩國還簽署了能源協定,並承諾加強雙方的經貿關係。而更值得關注的是,在美國當前最為迫切的伊朗核能問題上,北京和莫斯科採取了共同一致的立場,對於美國期待聯合國採取對伊朗的制裁行動,中俄兩國都表達了反對的態度。在伊朗問題進一步升級的情況下,中俄兩國與美國在聯合國安理會如何互動,是各界所矚目的焦點。除了拉攏俄羅斯來平衡美國的壓力之外,離間或分化美國與其盟友的關係,也是北京方面的重要工作課題,而對澳洲的外交動作,即反映這樣的思維與策略。

對於如何來因應中國的崛起,澳洲存在著與美國極為不同的評估與看法。美國國務卿萊斯在三月中旬出訪澳洲前公開表示,「所有這個地區的國家,尤其是我們的盟友,有共同的責任和義務努力營造一種環境,使中國崛起成為國際政治上的一股正面而非負面力量。」這種暗示中國可能成為負面力量,甚至隱含「圍堵」作為的說法,立刻引起澳洲方面的憂慮與反應。澳洲外長唐納(Alexander Downer)在3月15日的聲明中指出:「我們要表達的是我們不支持圍堵中國的政策,我認為圍堵中國政策是非常大的錯誤。」唐納並對美日澳三邊會談的本質加以事先消毒,表示「此會談不應被中國解讀為『圍堵中國政策』或對中國的不友善舉動。」雖然在會談過後的記者會中,萊斯也公開否認美國有針對中國的圍堵政策,但唐納的說法卻是此地無銀三百兩,讓人聞到美澳之間對中態度的差異。而就在萊斯後腳離開澳洲之後,中國國務院總理溫家寶也到達澳洲訪問,澳洲政府並與中方簽署一項出售鈾予中國的協議。由上得知,澳洲視中國為經貿機會多於安全威脅,這也是美國想要拉攏澳洲來牽制中國時,必須轉變澳洲的戰略思維所在。

相較於美中之間結構問題的呈現,美台關係因為終統事件的發展,也出現一些細微的變化。根據三月初來訪訪問的美國前副國務卿阿米塔吉的說法,華府已經走出陳總統廢除國統會的事件。國民黨主席馬英九於3月20至27日訪問美國五個城巿,並針對兩岸議題發表數場公開演說,更與美國政府高層官員會面。美國政府這次給予馬主席高規格接待,並由佐利克(Zoellick)與馬英九會談,一項可能的原因是要藉馬抑扁,來表達對終統事件的不悅,同時也希望對國民黨的軍購立場,能發揮一定的影響作用。馬英九主席在美國針對兩岸問題的諸多說法,包括「九二共識」、「暫行架構」、「五要」等等,雖然有助於短期美方希望台海穩定的目標,但長遠而言,是否己經釐清部份美方人士對於國民黨「親中、離美、反日」的看法,未來在美國內部還有進一步發酵跟發展的地方。

總之,美國對於中國的政策,在戰略層次上已經愈來愈清楚,亦即要去積極因應中國軍事崛起的事實,這樣的政策未必等同於冷戰時期圍堵政策的複製,但所謂「避險」(hedge)策略的說法,已明確展現在美方的官方立場當中。布希政府在今年的《國家安全戰略》報告中,再度重申其國家安全戰略的首要支柱,即是“追求與支持每一個國家內部的民主運動與制度,以達成在世上消弭暴政的終極目標。”雖然該報告未明確點出中國是所謂的暴政,但中國“抱持舊思維,並採取讓區域以及世界加深疑慮的作法,”其中包括了“持續不透明的軍事擴張”、“試圖鎖住(lock up)能源資源”、“支持那些擁有豊富資源但卻在國內或國際有惡行的國家。”該報告指出,“中國領導人必須瞭解,他們不能讓其人民逐漸體驗買賣與生產的自由,卻拒絕他們擁有集會、言論以及宗教的自由。”因此,“我們的戰略是要尋求鼓勵中國為它的人們採取正確的戰略選擇,但同時我們要對於中國的其它可能採取避險的作法。”

事實上,在二月份由美國國防部所公布的《四年防衛檢討報告》(QDR)中也指出,美國必須“對於一個強權或者崛起的強權在未來採取敵對途徑(hostile path)的可能性,採取避險的作法”。在美國眼中,中國顯然是那崛起的強國。羅德曼3月16日在國會的聽證中即指出,美國目前將戰略轟炸機轉移至關島使其常態化,將太平洋地區的航空母艦作戰群數目調整到六組,以及將潛艇進行移駐、使得未來幾年美國百分之60的潛艦將派守在太平洋地區,這都是預防與中國發生衝突的「避險」策略之一環。

綜上所述,隨著中國經貿實力以及軍事力量的快速成長,美中之間的結構性問題正逐漸浮現,而美國也積極規劃長遠的因應作為。由過去美方官員的相關談話跟政策文件可以歸納得之,美國對中政策有四大主張:一、美中關係的本質是「複雜的」 (complex),二、美國期待中國扮演一個「負責的利益相關者」 (responsible stakeholder),三、推動所謂的「轉型外交」 (transformational diplomacy),來促進中國的走向民主;四、對於未來中國的不確定性,美國必須採取「避險策略」 (hedging strategy)。但所謂「避險策略」其具體的內涵與作法為何?在推動時又會面臨何種的困難?這都是美國方面需要進一步建構或者化解的地方。以爭取盟友採取一致避險策略來因應中國崛起為例,美國即面臨了澳洲的反對。同樣的,美國以極大的代價想要拉攏印度以牽制中國,能否獲得印方的配合以達到期待的目標,目前恐怕都是一個很大的未知數。此外,雖然美中兩國經貿摩擦愈來愈嚴重,但在兩國經貿互賴愈來愈密切的情況下,保護主義貿易大戰的結果,必然是兩敗俱傷、互蒙其害。

因此,美中雙方的未來互動如同在走鋼索一般,未來充滿了摩擦與挑戰。短期之內,胡錦濤最大的挑戰,可能是要在此次的訪美過程中如何讓自己風光體面或者至少全身而退,要能夠在對美工作上有重大加分,機會可能不大。不過,原本胡錦濤這次的訪美,主要目的之一是要出口轉內銷,希望能為他個人在國內政治上產生加分的作用,美中關係的改善反倒是其次了。前國家安全會議東亞事務資深主任葛林(Michael Green)在離任後指出,兩國的事前準備約有百分之八十的時間是花在禮節及接待的安排。這也是為什麼胡錦濤寧可堅持要國事訪問的規格,只想花一個鐘頭(包括傳譯的時間)的時間與布希在白宮舉行正式會議,而拒絕美方的建議到德州農場與布希長談交心的原因。

April 20, 2006

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作者簡介
羅致政副教授
東吳大學政治學系副教授、台北市政府公務人員訓練中心講座、公務人力發展中心講座、外交部外交人員講習所講座、國防大學軍事學院榮譽講座、哥斯達黎加大學政治系訪問教授
美國加州大學洛杉磯分校政治學碩士
美國加州大學洛杉磯分校政治學博士
國策研究院文教基金會執行長、美國加州大學洛杉磯分校國際關係中心研究員
中華電視台「全球新聞週刊」主持人、台北國際社區廣播電台 (ICRT) 客座新聞評論、公共電視「全球現場」節目 主播/評論
外交部、行政院大陸委員會諮詢委員、蒙藏委員會現況研究委員、外交部研究設計委員會主任委員
個人網頁 http://www.wretch.cc/blog/loblog (羅部落格)

 

 

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