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初探上海自由貿易區對台灣金融業的影響

文 / 簡榮宗律師
【台灣法律網】


文 / 陳奕全襄理、簡榮宗律師

 

壹、前言

 

  2013929日,「中國(上海)自由貿易試驗區」(以下簡稱上海自貿區)正式對外掛牌設立。

  上海自貿區並不是中國大陸的第一個經濟政策試驗區,但肯定是意義最大,也是至今為止開放最多的一個。其中一項最引人注目的宣示政策,就是區內全面性的金融大開放,聞者甚至有所謂「以前不能做的,現在都能做了」的論點。

  是故不免讓人擔心的是,上海自貿區一旦成為金融業務全面開放的試點,對於台灣金融業會造成怎樣的影響與衝擊?本文擬以目前已出台的政策性規範,試圖推導出自貿區務未來的金融藍本,並淺述可能對台灣金融業所造成的影響。希冀能對金融政策之發展,提出一些初步的看法與建言。

 

貳、上海自由貿易區簡介

 

  上海自貿區坐落於上海市浦東新區,占地28平方公里,係由上海外高橋保稅區、上海洋山保稅港區、上海外高橋報稅物流園區,以及上海浦東機場綜合保稅區等四大區塊所組成,自正式掛牌營運以來,截至201311月底,已有58家外資企業通過自經區「一口受理」系統進駐,總註冊資本超過6.1億美元[1]

  前揭四大區塊之簡介如下[2]

一、外高橋保稅區:

  19906月經中國國務院批准設立,為全國第一個保稅區,規劃面積10平方公里。經過20多年的發展,外高橋保稅區已集聚各類企業近萬家,是中國境內經濟規模最大,業務功能最豐富的海關特殊監管區。20119月外高橋保稅區成為全中國第一個「國家進口貿易促進創新示範區」,已成為上海重要的國際貿易基地。同時,外高橋保稅區也積極發展作為酒類、鐘錶、汽車、工程機械、機床、醫療器械、生物醫藥、健康產品、化妝品、文化產品十大專業貿易平臺,其中文化貿易平臺更被文化部授予第一個「國家對外文化貿易基地」。外高橋保稅區專業商品貿易規模不斷擴大,2012年進口手錶、酒類、化妝品分別占全國的43%37%29%;進口醫藥品、醫療器械分別增長40%29%,占全國的24%21%

二、上海洋山保稅港區:

  20056月經中國國務院批准設立,也是大陸的第一個保稅港區。規劃面積14.16平方公里,由小洋山港港區、陸地部分以及連接小洋山島與陸地間的東海大橋所組成。作為上海建設「國際航運發展綜合試驗區」的核心功能區域,洋山保稅港區聚集了包括通信及電子產品、汽車及零部件、高檔食品、品牌服裝等商品的物流配送中心,基本上形成了對歐美出口的物流配送基地、大宗商品產業基地、對國內進口的貿易基地,以及航運龍頭企業聚集地。目前,洋山保稅港區無論在稅收、進出口等指標上,均在全中國保稅港區中排名第一,也是全國14處保稅港區中發展最快、產出效益最高者。

三、外高橋保稅物流園區:

  200312月經國務院批准設立,為中國第一個保稅物流園區。規劃面積1.03平方公里,是國內首個實施「區港連動」的試點區域,可同時享受保稅區、出口加工區相關政策與上海港的港航資源。靠著「區區連動」、「進區退稅」等政策功能優勢,保稅物流園區與外高橋保稅區相輔相成、連動發展,現已成為跨國公司對東北亞的出口採購中心,以及有色金屬、IT零組件進口的物流基地。

四、浦東機場綜合保稅區:

  20097月經國務院批准設立,規劃面積3.59平方公里。浦東機場綜保區充分發揮其亞太航空複合樞紐港優勢,積極打造成為「臨空服務創新試驗區」,已引進包括電子產品、醫療器械、高檔消費品等全球知名跨國公司空運物流中心,以及百多個融資租賃項目。諸如UPSDHLFedEx這三大全球快遞公司,均已入區發展。浦東機場綜合保稅區已逐步形成空運亞太物流中心、融資租賃、快遞轉運中心、高端消費品保稅展銷等臨空功能服務產業鏈。

 

  如前所述,上海自貿區雖係由前述四大區塊所構成,具有一定之基礎。然而,上海自貿區成立至今,卻一直存在有雷聲大雨點小的疑慮,以及是否真有改革決心的質疑。主要理由,在於雖然大陸官方擘劃的藍圖願景極具競爭力,現階段卻不見多少相應的細部政策法令出台。也就是說,具體的執行、優惠細節,至今仍未見到實質的明文;此外,雖然本次上海自貿區對外資企業採取史無前例的負面列表管制,但根據20139月底所出台的負面表列,內容竟涉及18門類、89大類、419中類、1069小類,共190條管制措施,可謂鉅細靡遺,。

 

参、上海自貿區金融政策法令簡介

 

  依上海市的規劃,自貿區中的金融改革體現在四個方面,有一個前提與兩個著力點[3]。所謂的四方面:一是資本項下可兌換;二是利率市場化;三是跨境貿易人民幣結算;四是外匯管理的創新。一個前提指的是「風險可控」的前提,對於將造成系統風險與區域性風險的政策仍將採取零容忍的態度面對;兩個著力點,一是所有改革創新都要對大陸經濟及提升人民幣國際地位有助益,二是金融改革須確實有助於實體經濟,而非為開放而開放。

  其實這番談話可謂已體現了目前已出台相關規範的精髓所在,由於上海自貿區現下仍處於草創階段,故其實相關的金融細部法規尚在研議階段而已。至於已出台的原則性政策辦法,概有:

一、中國(上海)自由貿易試驗區總體方案(國務院,2013/9/18,以下簡稱「總體方案」)

二、中國(上海)自由貿易試驗區管理辦法(上海市政府,2013/9/29,以下簡稱「管理辦法」)

三、中國(上海)自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施(上海市政府,2013/9/29)

四、銀監會關於中國(上海)自由貿易試驗區銀行業監管有關問題的通知(銀監會,2013/9/29)

五、資本市場支持促進中國(上海)自由貿易試驗區若干政策措施 (證監會,2013/9/29)

六、保監會支援中國(上海)自由貿易試驗區建設(保監會,2013/9/29)

七、中國人民銀行關於金融支持中國(上海)自由貿易試驗區建設的意見(中國人民銀行,2013/12/2,以下簡稱「意見」)

  綜整前揭規範,目前已出台的金融政策,主要內容要概可整理為下述幾點:

一、     自由開放,管制採負面表列

  大陸由於其政治、經濟政策的考量,向來對都外界的開放都採取較保守的態度,也都採取正面表列的高度管制方式,亦即「有列舉的才能做,沒列舉的不許做」。然而,本次國務院對上海自貿區出台的「總體方案」中,即指出要「探索建立負面清單管理模式」,亦即「有列舉的才不能做,沒列舉的都可以做」。此種管理模式在大陸可謂前所未有,似乎宣示了政府積極改革開放,並亟欲將上海打造為亞洲經濟中心的決心。

  然而,在20139月底出台的外商投資准入特別管理措施中,卻公佈了18門類、89大類、419中類,共1069小類的負面管制內容。此管制項目一出,立刻引起外界詬病,認為管制項目過多,開放誠意不足。台灣當時的經建會主委也公開表示台灣自由經濟示範區之開放程度遠較上海自貿區為高[4]

  面對外界批評聲浪,包括上海市長在內的中國官員均指出:負面表列清單將視狀況逐年檢視、調整,且2014年的清單將較2013年更加鬆綁[5]。足見雖然現階段管制範圍失之過嚴,但在有效率的行政體系之下,此種缺陷將可能很快會被克服。

二、     加速政府職能,將冗雜的行政審制改為備案管理制

  上海自貿區積極引進各類外國產業之進駐,其中也包括金融業在內。倘若依照以往的外資企業管理模式,則設立公司的層層審批關卡,不但冗雜,且曠日廢時。

  「總體方案」中指出,本次自貿區將「推進政府管理由注重事先審批轉為注重事中、事後監管。建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務模式」。

  截至201312月中旬為止,已有48家金融機構進駐自貿區,包括9家中資銀行開設分行、12家外資銀行開設支行;另有243家無需金融牌照的金融資訊服務、資產管理機構已經確認進駐[6]。而台資銀行的動向方面,據報國泰世華、一銀及台銀等三家同業,均已向台灣的主管機關金管會遞件準備進駐[7]

三、     推行創新並有利風險管理的帳戶體系

  人民銀行於「意見」中指出,自貿區之居民與非居民,將可透過於自貿區中開立自由貿易帳戶,實現跨國、跨區的直接投資,並可進行跨境融資、擔保等業務。此外,在符合特定目的之情形下,這些自由貿易帳戶中的資金將能與非自由貿易帳戶之資金互相劃轉。最後,待條件成熟後,自由貿易帳戶內之資金,還可進行人民幣與外幣間的自由兌換。

  金融機構將可直接為符合條件,且於上海自貿區內又開設立有自由貿易帳戶者,提供相關金融服務。

四、     促進投資、融資、匯兌便利性

  可分為對企業及對個人方面,茲分述如下:

(一)  對企業:

1.      促進企業跨境直接投資的便利性:在自貿區內得辦理跨境直接投資。在符合相關规定下,可直接向銀行辦理所涉的跨境收付、兌換業務。

2.      區內金融機構和企業可按規定進入上海地區的證券和期貨交易場所進行投資和交易。

3.      區內企業的境外母公司得按法令在大陸境內資本市場發行人民幣債券。

4.      註冊在自貿區內的中外資企業、非銀行金融機構以及其他經濟組織,可按規定從境外融資並引入本外幣資金。

5.      區內機構可按規定,基於真實的幣別配置與期限配置,管理需要在區內或境外開展風險對沖管理。

(二)  對個人:

1.      在區內就業並符合條件的個人,可按規定進行包括證券投資在內的各類境外投資。個人在區內獲得的合法所得,可在完稅後向外支付。

2.      區內個體工商戶可根據業務需要,向其在境外經營主體提供跨境貸款。

3.      在區內就業並符合條件的境外個人,可按規定在區內金融機構開立非居民個人境內投資專戶,依規定進行包括證券投資在內的各類境內投資。

五、     擴大人民幣跨境使用

  上海地區的銀行業者,應在善盡各項盡職調查的基礎下,直接協助企業與個人辦理經常項目下直接投資的跨境人民幣結算業務。

  此外,上海地區銀行業可與區內持有「支付業務許可證」且許可業務範圍包括網路支付的機構合作,按照支付機構有關政策,為跨境電子商務提供人民幣結算服務。

  自貿區內金融機構和企業可從境外借入人民幣資金,但借用的人民幣資金不得用於投資有價證券、衍生產品,也不得對特定人進行委託貸款[8]

  自貿區內企業可根據自身經營需要,開展集團內雙向人民幣資金池業務,為其境內外關係企業提供經常項下的集中收付業務。

六、     深化外匯管理改革

  支持自貿區發展企業總部經濟與新型貿易,進一步簡化外幣資金池管理。深化國際貿易結算中心外匯管理試點,促進貿易投資便利化。

  將直接投資項下的外匯登記及變更登記下放給銀行辦理,加強事後監管。允許進駐區內的外商,可將直接投資項下的外匯資金辦理結匯。

  支持自貿區內企業進行境內外租賃服務,並取消金融類租賃公司進行境外租賃前的逐筆審批,並簡化飛機、船舶等大型融資租賃項目的預付貨款手續。

  允許自貿區內機構可直接至銀行辦理對境外支付保證費用之手續。支持銀行開拓對境內客戶大宗商品的衍生性櫃檯買賣。

七、     穩步推行利率市場化

  依據基礎條件的成熟情形,將於適當時機推動人民幣的利率市場化,為人民幣邁向國際化的基礎之ㄧ。倘若在上海自貿區中,此種模式可以順利運作,風險並可控管,則相信日後此一成功經驗將被複製到其他特區,最終推行至全國。

八、     更嚴謹的金融監管

  由「意見」第29項規範可知,上海自貿區在加強監管的部分,主要在於人民銀行可根據經濟形勢自行判斷,是否需加強對自貿區短期投機性資本流動的監管,甚至可採取臨時性管制措施。

  此外,人民銀行也得視自貿區運作狀況而定,制定及修正自貿區後續金融法令,可謂對於金融開放之幅度,掌握絕對的控制權。而非金融機構之部分,則由上海市人民政府進行監督,並定期評鑑、分類管理。

  

肆、上海自貿區對台灣金融業之影響

 

  依據前揭敘述,上海自貿區對於我國金融業可能的影響有下:

一、     允許區內自由貿易帳戶可能衝擊本國銀行OBU業務

  採取分帳管理模式,允許於區內開立自由貿易帳戶,讓資金自由流動,倘若開放程度夠大,甚至接近本土銀行之OBU時,難保不會爭食本土銀行OBU之客群。

二、     爭取人民幣離岸中心又添強敵

  依上海自貿區之規劃,儼然本身就是一人民幣離岸中心。再考慮上海自身經濟條件,如發展順利,將很可能將取代香港、倫敦等城市成為最大人民幣離岸中心;如大陸存放利差持續處於高檔,甚至可能對其他大城市的人民幣存量產生虹吸效應。倘若如此,則台灣爭取成為最大離岸人民幣中心之努力,即將化做泡影。然而,即使影響不致如此深遠,但更自由開放,同時又鼓勵金融業進駐的上海,還是非常有競爭力的,未來勢將影響亞洲鄰近諸城市,如東京、香港、新加坡等,從而可能造成金融勢力的大洗牌。

三、     如運作成功,成功經驗將複製到其他區域

  上海自貿區的目的,除了在試圖打造上海成為國際經濟中心以外,更重要者,在嘗試建立一套成功而易於複製的經驗。一旦成效良好,未來可能經全國各城市提出申請,獲中央核可者即可成立經濟特區,複製上海自貿區經驗,從而如花開遍地般散佈。據悉諸如天津、橫琴等城市,都已在積極爭取當中。倘若如此,則日後的競爭對手,即不僅有上海自貿區而已,還將加入其他後進特區,甚至全中國。

四、     可能導致台灣轉口貿易量降低,相關金融業務萎縮

  上海本就已是世界貨櫃裝卸量的第一大港,洋山港本身的地理條件與建設均非常優良,若輔以政策得當,更可能進一步分食台灣港口的轉口貨運量。以台灣第一大港高雄港為例,於2002年時還是世界第五大港,短短十年間,截至2012年已跌落至第13[9]。轉口貿易量的下降,直接導致相關的進出口押匯、保證業務減少,如未來持續受到洋山港的吸收,則後果將更加不堪設想。

五、     促使台灣金融業者西進

  倘若上海自貿區成功發展為金融中心,必將對台灣在內的週遭國家產生虹吸效應,搶走這些國家的資金與客群。屆時,本就已經飽和的台灣金融市場,除非能夠走入國際,否則在本土獲利萎縮的情形下,恐怕只剩西進一途而已了。然而銀行業受到主管機關的高度規管,政府應不會坐視大筆資金移出台灣,因此即使成功西進,規模也恐將有限。

 

伍、上海自貿區金融改革所存在之變數

 

  由國務院、上海市政府以及人民銀行所擘劃的上海自貿區,藍圖十分理想,目標十分遠大,但然而其實在在金融改革方面,被外界普遍認為所有改革清單中難度最高者。全國人大財經委副主任、人民銀行前副行長吳曉靈就曾公開表示:「不太同意在自貿區堶惕漰Q率完全放開,因為只要實驗區堶惕漰Q率一放開,就會有很多的資金往堶捷]」;又稱「不要對自貿區金融領域寄予過多期待」[10]。足見自貿區的金融改革是否能順利推行,尚存有許多變數,以下即簡述之:

一、     政策性規範雖出台,細部可供遵行規範卻未齊備

  雖然國務院的「總體方案」、上海市的「管理辦法」,以及人民銀行的「意見」都已相繼出台,但諸如上海自貿區基本法以及其他執行細則,仍均付之闕如。在缺乏運作細則規範的情況下,目前搶進的企業其實均僅止於先卡位之性質而已。雖然「意見」中已就4個面向訂定了30條規範,但衡其性質仍多屬於「要做什麼」的政策性規範,而非「該怎麼做」的執行細則。

二、     實際上開放程度與開放進度如何,還在未定之天

  單就現已出台的幾個原則性規範而言,細部規範方面都賦予主管機關(人民銀行、上海市政府)自主判斷之權力。是故日後出台的規範,是否真能符合外界期待,是否果真是史上開放程度最大,都還在未定之天。畢竟要兼顧改革與管制間的平衡,本非易事,也使未來規範的內容更加存在不確定性。

  此外,自貿區改革措施的前提均要求「風險可控」,未來將按照「成熟一項推動一項」的方式推進,易言之自貿區的改革並非一蹴可及,新制度的施行,亦需要花時間去實踐、磨合,方能明白是否合用、風險是否可控。是故上海自貿區改革開放的進程,也是難以掌握。

三、     人民幣是否能自由化

  大陸向為外匯管制甚嚴的國家,雖然要將人民幣推上國際舞台,開放人民幣資金的流通與匯兌是必須的基本條件。人民幣利率自由化早已非首次喊出的改革,只是依溫州、前海的經驗看來,效果十分有限。再者,在地方債務十分嚴重的狀況下,推行人民幣自由化將可能造成利息費用、融資成本飆升的結果,倘若因此導致地方政府或大企業出現信用破產的狀況,中國將陷入金融崩盤、經濟衰退的重大危機。是故本次上海自貿區是否真能做到人民幣利率的自由化,除考驗官方推動的決心之外,恐怕還要考量未來經濟走向而定。

三、法制化進程決定能否有效執行規範

  即使有規範,在法制不彰的國家,也難以期待未來政府相關單位的執行者都能依規定行事。中國正往法制化的進程前行,而相信這種法制化的速度,也將是影響上海自貿區日後運作效率之關鍵。

四、影子銀行所帶來的系統風險,可能影響金融改革

  由於大陸經濟高度發展已久,官方為預防經濟過熱所帶來的泡沫,長期進行宏觀調控,其中即包括信用緊縮政策。但也因如此,市場所供給的資金遠遠不能滿足成長動能強勁、亟需資金的民間企業。故官方一面實施緊縮,一面默許影子銀行體系[11]蓬勃發展。長期以來還是造成地方政府與部分企業信用浮濫的情形,2013年起,中國影子銀行的問題逐漸為人所討論,甚至瑞信亞洲首席分析師陶冬也指出,影子銀行將是中國經濟發展潛藏的最大炸彈,處理不好將在幾年內即出現金融危機[12]

  大陸政府現已加強對影子銀行體系的監管,會不會影響到正要開始進行金融開放改革的上海自貿區,仍待後續觀察。

 

  以上所述,均為影響上海自貿區後續發展所存在的不確定性,而或許也是台灣金融業的機會所在。

 

陸、結論-台資金融業之因應建議

 

  面對上海自貿區來勢洶洶,以及可能將對台灣金融業造成的衝擊,雖然其中仍存在著前述的不確定因素,但我方仍應做好萬全的準備,以下僅提供幾項因應方式之淺見:

一、     積極參與,考慮進駐

  業者可積極參與上海自貿區的發展,至自貿區設立分支機構,例如國泰世華、第一銀行與台灣銀行均已向金管會提出申請。並伺機考慮設立證券業、融資租賃等業別,以求多角化經營。相信在中國信用緊縮基調不變的情形下,應為有利可圖。

二、     加速自經區政策鬆綁的速度並加大其幅度

  台灣自由經濟示範區除加速立法以外,需要更大幅度的鬆綁,甚至推出租稅優惠等等措施,以維持台灣自經區競爭力。兩岸經濟特區的競爭在於速度與幅度,台灣的總體經濟條件已不如中國,倘自經區開放的速度與條件不優於上海自貿區,何以與之競爭?

三、     善用兩岸關係,發揮昆山優勢,並爭取更高規格待遇

  昆山特區之全稱為「昆山深化兩岸產業合作試驗區」,是專為台商打造的特殊經濟區。渣打國際商銀總經理康暉杰就表示[13],目前台商只要在昆山設營運中心或資金中心,就可以進行全大陸的跨境資金調度,至於上海自貿區是否具備這項功能,目前還不肯定。是故,比起金融細則尚未明朗的上海自貿區,昆山特區的競爭力不一定較為遜色。

  此外,政府亦應善用和緩而友好的兩岸關係,進行更頻繁、更實質的溝通,以期能爭取到更優惠的金融政策,除能更為有效去化人民幣資金以外,還可吸引更多投資。

四、     爭取加入國際性、區域性經濟組織

  積極尋求加入TPPRCEP、東協等國際性經濟組織,以及爭取與他國簽訂FTA的機會,避免遭國際邊緣化,也降低經濟上只能仰賴大陸的風險。

五、     積極洽談對接,使自經區與自貿區相輔相成

  利用兩岸良好氛圍,積極接洽上海自貿區與台灣自經區對接事宜,日前海峽兩岸官員均公開表示不排除兩區對接的可行性[14]。如我方能因此爭取到優於其他外資的待遇,才能有更高的競爭力與利基。

   綜上,上海自貿區對於金融業的開放,對於台資銀行業是危機也是一種轉機。端看政府及業者雙方的智慧,方能妥為因應,再創榮景。

 



(作者陳奕全為永豐商業銀行總經理室襄理)

[1]上海自貿區被質疑外企入駐率低 商務部稱是錯覺,2013/12/19,第一財經日報

[2] 中國(上海)自由貿易試驗區官方網站,http://www.waigaoqiao.gov.cn/WebViewPublic/item_page.aspx?parentId=594&id=598#

造訪日期:2014/1/31

[3]韓正就上海自貿試驗區運行接受人民日報新華社等集體採訪,2013/11/7,解放日報

[4]管中閔:我示範區自由度優上海,2014/1/8,聯合晚報

[5]上海市長:修訂負面清單 力爭一年試出首批成果,2014/1/20,每日經濟新聞,http://news.hexun.com/2014-01-20/161561903.html

[6]上海自貿區內服務企業快速發展 48家金融機構持牌入駐,2013/12/24商務部中國國際電子商務中心(公司)官方網站,

http://big5.ec.com.cn/gate/big5/shanghai.ec.com.cn/article/dbcshqyjj/201312/1276858_1.html

造訪日期:2014/1/31

[7]國泰世華 拚先登滬自貿區,2014/1/2,經濟日報

[8] 委託貸款,係指由政府部門、企事業單位及個人等委託人提供資金,由商業銀行(即受託人)根據委託人確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發放、監督使用並協助收回的貸款

[9]世界貨櫃港前30名排名,中華民國交通部統計查詢網,http://stat.motc.gov.tw/mocdb/stmain.jsp?sys=100&funid=defjspa

造訪日期:2014/2/6

[10]吳曉靈:不要對自貿區的金融領域寄予過多期待,2013/9/27,中國證券報。

[11] 影子銀行的概念於2007年由美國太平洋投資管理公司執行董事麥卡利首次提出,目前定義上不明確,不過一般泛指「無銀行之名,卻行銀行部分功能」的機構。諸如投資銀行對沖基金貨幣市場基金債券保險公司、小額貸款公司、融資租賃業等等非銀行金融機構

[12] 陶冬: 影子銀行是中國經濟最大的定時炸彈,2013/3/14,钜亨網新聞http://news.cnyes.com/Content/20130314/KH6OXT2666HQ6.shtml造訪日期:2014/2/6

[13]渣打:滬自貿區未必勝昆山,2013/11/10,工商時報

[14]自經區不排除與滬自貿區對接,2013/12/19,中央通訊社;陳德銘率海協會經貿交流團赴臺灣參訪,2013/12/4,中華人民共和國中央政府網站,http://www.gov.cn/jrzg/2013-12/04/content_2541498.htm

造訪日期:2014/2/6

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作者簡介
簡榮宗 律師

台灣大學EMBA / 北京大學EMBA 研究

瀛睿律師事務所/群策整合顧問公司 執行合夥人
瀛和律師機構兩岸事務中心(有四十個各地律所)執行長
前永豐金融控股集團法務長暨永豐銀行副總經理

電話:+886 2 2728 3777 傳真:+886 2 2728 3030

 

 

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