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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 金融保險 > 金融法專欄

論銀行法上保密義務之比較研究(下)

文 / 劉育偉
【台灣法律網】


伍、美國法上關於銀行保密之法律規定及爭議

(一)銀行秘密法之規定內容

美國政府為防止國際洗錢(Money laundering)行為於一九七0年頒布銀行保密法(Bank Secrecy Act, BSA),主管機關也陸續發布相關規則(Regulation)及罰則嚴格要求銀行密切注意及防止從業人員及客戶的洗錢行為。自一九八九年在巴黎召開的七國經濟高峰會議成立防止洗錢行為的Financial Action Task Force(FATF)國際組織後,雖然主要工業國家都相繼制定了對其本國銀行的防止洗錢管理辦法,但基於國際洗錢行為日益猖獗及各國防止的標準不同難以相互配合及支援,美國在制定相對上較為適足的銀行有關管理規範後除試圖說服其他主要工業國家採行其相同的管理規範外,自一九九六年起嚴格要求外國金融機構在美分支桚構必須制定遵循銀行保密法的準則及程序(BSA Compliance Policy & Procedure)及指派遵循銀行保密法主管(BSA Compliance Officer)負責監督銀行業務,以期有效防止洗錢行為。

銀行保密法也稱為The Currency and Foreign Transaction Reporting Act of 1970,一九八六年的The Money Laundering Control Act(將洗錢行為正式列為犯罪行為)及一九八八年的The Omnibus Drug Initiative Act等對該法亦有補充。銀行保密法的主要目的在要求凡容易被罪犯及逃漏稅者利用的機構都應按規定向有關機關呈送報告書並留存交易紀錄備查,以期達到(1)早期發現洗錢意圖並加強調查程序。(2)對犯罪者及未依規定辦理的金融機構處以罰金及刑責。(3)制止使用海外銀行帳戶進行犯罪行為及(4)要求銀行對其大量的交易做成紀錄以利調查及追蹤等四大目標。美國財政部(Department of Treasury)依據該法案頒布規則31CFR Part 103將購買如銀行支票、匯票、旅行支票等貨幣性金融商品的交易列入管理,並要求聯邦銀行及其他金融主管單位嚴格監督所轄金融機構。聯邦銀行(Federal Reserve System)規則12CFR208.14則要求州註冊的銀行也應建立確保符合銀行保密法的程序及紀錄。一九九六年起聯邦銀行將外國銀行在美國地區的遵循銀行保密法辦理情形正式列入金融檢查範圍,各州銀行局也比照辦理開始對其管轄的外國銀行在美分行進行是項查核。 【8】

銀行秘密法共分為二篇(註一0七)。第一篇(Title I)授權財政長得發布行政規章,規定投保銀行(insured banks)應保存各種適當之紀錄及證據(12 U.S.C. §1829b(b))。必需保存之紀錄種類相當廣泛,包括在銀行中有帳戶之人及有權簽發支票、提款之人之身分(12 U.S.C. §1829b(g))、各種支票、匯票等票據之縮影膠片(microfilm)或其他複本(12 U.S.C. §1829b(d)(1))、為存款或託收而收受之支票、匯票等票據紀錄(12 U.S.C. §1829b (d)(2))及從事依本法應予報告之交易之人之身分(12 U.S.C. §1829b(e))。上述各類應保存之紀錄,均應依財政部長規定之年限保存之,其年限不超過六年,但財政部長得視特定情形另訂較長之年限(12 U.S.C. §1829b(b)-(g))。上述規定不適用於外國銀行,但該外國銀行之投保分行之交易紀錄,例外亦受規範(12 U.S.C. §1829b(i))。

上述係對投保銀行之規定,至其他金融機構,本法亦為類似之規定(12 U.S.C. §§1951-1953)。申言之,對於非投保銀行或機構(uninsured bank or institutions)或從事依本法規定交易行為之人,本法賦予財政部長甚大之權限,以下令規定保存必要之紀錄(12 U.S.C. §1953),並得要求該機構報告其所有權、控管權及管理等情形(12 U.S.C. §1952)。對於從事違反本法行政規章之人,財部長得訴請法院禁止之(12 U.S.C. §1954)。在民事處罰方面,對於故意違反本法行政規定之人,財政部長得令科處一千美元以下罰緩(12 U.S.C. §1955(a))。在刑事處罰方面,故意違反本法行政規章者,處一年以下有限徒刑,或科或併科一千美元以下罰金(12 U.S.C. §1956);此項違反行為係為促使牴觸一年以上有期徒刑之聯邦法律規定者,得處五年以下有期徒刑,或科或併科一萬美元以下罰金(12 U.S.C. §1957)。

銀行秘密法第二篇(Title II)規定金融機構應就特定金融交易行為予以報告或製作紀錄,並授權財政部長規定提出報告之時間方式、應報告之交易情況、種類與數額,及那些該交易之參與人應提報告等。此外,並有沒收、強制令及民、刑事處罰等,均如前述(註一0八)。本篇之規定,使犯罪偵查機關得確實有效地掌握銀行紀錄(註一0九)。

(二)美國法上銀行保密之合憲性問題

最高法院在一九七四年California Bankers Association v. Shultz(註一一0)一案中承認銀行秘密法之合憲性。緣本案受質疑之憲法問題有三:(1)本法違反憲法第四修正條文(the Fourth Amendment),構成無理之搜索及扣押;(2)本法產生強迫性之製作及抑留文件,乃違反憲法第五修正條文(the Fifth Amendment)不得強迫自證其罪(self-incrimination)之規定;(3)本法違反憲法第一修正條文(the First Amendment)言論及集會自由之規定(註一一一)。 【9】

(三)美國之財務隱私權法與銀行秘密的關係

(1)立法背景

美國國會於1970年通過銀行秘密法,課以銀行必須保存顧客交易詳細紀錄,並就一定金額之交易向財政部報告之義務,因而引發了兩項爭議問題,其一是,要求顧客對其通貨交易提出報告由金融機構保留交易紀錄,而聯邦政的代理機構及他人視需要可以取得這些資料,是否侵犯到個人的隱私權?其二是,要求金融機構保留交易紀錄的影本或以縮影膠片方式保留支票、匯票等的交易紀錄,是否增加金融機構不合理之成本負擔?

前述之規定造成金融機構沈重負擔,並使顧客庂權益露於易受侵害的狀態,引起金融機構及一般民眾的強烈反彈,而迭生訟累。在最高法院判決該法及財政部依該法所頒佈之規則並無違憲後,更激起社會大眾及國會之警覺,意識到政府可能潛在地誤用或濫用顧客的財政紀錄,而顧客卻無法對其隱私作任何答辯或防範。而在各方努力下,國會終於在1978年通過財政隱私權法,限制政府必須依正當法律程序取得顧客之財務紀錄,並賦予顧客有機會控制其財務資料之被索取使用。

(2)財政隱私權法之內容

1978年美國國會通過財務隱私權法,旨在彌補銀行秘密法之缺失,保障金融機構顧客之資料免受不當之侵當,惟同時亦充許政府機關執行合法調查行為時,得向金融機構索取資料。為達成此一目的,財政隱私權法規定,聯邦政府的部門或代理機構及金融機構,索取或公開顧客之金融紀錄或資訊時,如違反財務隱私權法之規定,應對顧客之損害負賠償責任。以下茲概述其重要之內容:

a.保密義務

財務隱私權法規定金融機構有責任對其顧客之財務紀錄保密,而且除依法律規定外,特別禁止政府及其主管、受僱人與代理人,取得銀行顧客的財務紀錄,或包含於紀錄中的資訊。政府當局要取得這些紀錄,必須以書面證明已遵守該法之規定。金融機構在收到政府當局之要求,並收到政府機關所開立之遵守法律規定的證明書(certificate of compliance)後,應即提供該索取之紀錄。

b.保密義務之免除

金機構如基於誠信原則(good-faith reliance)依政府所開具之證明書,而提供顧客紀錄,則其不必承擔任何揭露責任。又該法亦准許金融機構,在擁有攸關可能違反任何法令或規定的資訊時,得以向政府通報。易言之,金融機構得以向適當之政府主管當局,通報任何關於有犯罪可能之資訊,但政府當局獲得通報後,必須依照財務隱私權法之規定,索取相關的資訊。另該法亦允許金融機構為保障本身之債權,可以對任何法院或政府當局提供任何財務紀錄副本。

(3)政府當局索取財務紀錄的方法

財務隱私權法原則上禁止聯邦機構取得金融機構所保有之顧客資料,並禁止金融機構公開資訊。除非是基於執行合法調查或下列五種規定的原因。

a.顧客之授權
財務隱私權法特別要求顧客同意公開紀錄之授權書的內容必須包括(a)授權書的有效期間,不得超過三個月;(b)顧客在其紀錄被揭露之前,均得以撤銷授權書;(c)必須確認所要揭露之財務紀錄已經授權,而且紀錄之陳述必須合理;(d)必須載明授權揭露的目的;(e)授權書必須記載在財務隱私權法下顧客所得享有之權利。

b.行政傳票或傳喚(administrative subpoena or summons)
政府當局以行政傳票或傳喚取得財務紀錄,必須符合三項規定:(a)傳票或傳喚必須有法律授權;(b)索取之紀錄必須攸關執行合法調查標準;(c)政府當局索取紀錄時,必須遵照特定的程序。

c.搜索狀(search warrant)
政府當局基於被告有罪的合理證據標準時,得依照聯邦刑事訴訟法(Federal Rules of Criminal Procedure)之規定取得搜索狀,向該管法院所申請簽發。

d.法院傳票(judicial subpoena)
政府當局以法院傳票索取顧客紀錄之程序與行政傳票或傳喚相當類似,政府當局使用法院傳票有三個先決條件:(a)傳票必須由法律授權;(b)有合理的確信索取之紀錄攸關執行合法調查;(c)傳票之影本必須在傳票送達金融機關之當日或之前送達顧客或顧客已知的最後地址。

e.正式書面請求(formal written request)
授權使用正式書面請求,有兩項獨特規定:(a)政府當局只有在不能使用其他行政傳票或傳喚權限以取得財務紀錄時,才可以使用正式書面請求;(b)正式書面請求必須由索取這項紀錄的機構或部門首長所制定的規則授權。但此一方式並無使銀行負提供義務之效果,該法對此方式僅規定資料係「得以提供」(may be made available),而非如前述之四 種方式係「必須提供」(will be made available)。

(四)我國與美國財務隱私權法上之比較

(1)我國憲法第十五條明定:「人民之財產權,應予保障。」,而欲落實此項財產權之保障,除積極地使人民對於其所有之財產,有自由使用、收益、處分之權外,在消極面亦達成「非依法定正當程序,不得剝奪任何之財產,凡因公用而徵收私有財產,並須予以公平之補償。」之基本要求。在此所謂人民財產不容他人之任意剝奪,非僅指財產本身之侵奪或權利之侵害而言,關於該項財產之往來資訊,亦應包含在內,故關於人民私有財產之往來資訊,亦屬憲法保障之基本人權,而有「法律保留原則」之適用,亦即非依法律,不容他人任意蒐集、利用或洩露、傳播。我國規定銀行對顧客往來紀錄有保守秘密義務,係源自於民國46年5月1日台財錢發第02533號令規定:「各機關如對銀行業務有所查詢應由財政部核轉,而銀行對於非由該部核轉之查詢,不得提供」,嗣後,財政部又於67年函定「金融保險人員生活道德規範要點」,於該要點第一項第十六款規定「對本行業務;顧客情形及其商業秘密應保持高度機密,對外不得任加討論或任意發表有關聯務之談話,並不得對無權過問之同仁洩密,退聯後亦同。但經主管機關核准或同業間業務上之需要,獲經客戶同意者,不在此限」。另於71年間,財政部再函定,金融機構對司法、軍法、稅務、監察;審計及法務部調查局等機關,因辦案需要,正式備文查詢與該案有關客戶之存放款資訊,應予照辦外,對其他單位,應洽財政部核准後辦理。由於財政部之前揭函令,均僅係行政命令,並不具法律之地位,為加強銀行對顧客之保密義務,進而保障人民權益,乃參酌外國立法例,如德國及新加坡等為銀行及客戶之利益,均規範銀行從業人員有保密義務,其保密對象包括為客戶利益應保密之事實(如商業機密),及帳戶之金錢之往來資料(如帳目、帳冊),爰於七十八年修訂銀行增列第四十八條第二項:「銀行對顧客之存款、放款或匯款等有關資料,除其他法律或中央主管機關另有規定外,應保守秘密。」使銀行之保密義務,獲得法源之基礎,並使財政部所頒佈之相關命令,具有合法性之地位。 【10】

(2)結語:一般銀行員對「隱私權」尚僅具有概念而已,有關客戶財務隱私資料,何時應為必要之揭露?何時應嚴守保密責任?除非對相關法規有相當瞭解,否則稍有不慎,極易觸法而不自覺,目前有關銀行員觸犯保密之案例,時有所聞,隨著大眾對隱私權的日益重視,及科技文明的不斷進步,銀行資料如何避免遭竊取,維護客戶隱私權,以防微杜漸,避免爭端,應是十分值得重視之議題。 【11】

---------------------------
8 林元熙,遵循美國銀行保密法(BSA),產業金融第九十八期,頁三十八至第三十九。
9 蕭富山,美國防止洗錢及銀行保密之法律規範及其爭議,法學叢刊第一五三期,頁九十至九十一。
10 魏文欽、彭惠珠,金融資訊與課稅之研究,財稅研究第三十三卷第三期,頁一三九至一四一。
11 王荻賢,銀行保密責任之法規分析,企業報導第十九卷第六期,頁二十九。

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作者簡介
劉育偉
學歷:法律學士、法學碩士、國立中正大學犯罪防治研究所博士候選人
經歷:台灣法律網專欄執筆、中華民國犯罪學學會會員、臺灣青少年犯罪防治研究學會會員、亞洲犯罪學學會(Asian Criminological Society)會員
研究領域:批判犯罪學及卡其領犯罪(Khaki-Collar Crime)

 

 

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